Durante los últimos años el organismo rector de la seguridad social en la Argentina, la ANSES, estuvo en el foco de muchas discusiones debido a que las diversas administraciones echaron mano de sus recursos para subsidiar a empresas privadas o al mismo gobierno.[i]
Damián Bil y Viviana Hansi
OME – CEICS
De ahí que suela decirse que se usa “la plata de los jubilados” para otros fines, mientras estos reciben haberes cada vez más miserables que los sumergen, cuando no tienen otras fuentes de ingresos o familias que puedan colaborar en su manutención, en la pobreza más ignominiosa. Sin dejar de ser válida esta triste expresión, veremos que la cosa es aún más grave. Como adelantamos en otro artículo y profundizaremos a continuación, el sistema previsional argentino está en quiebra y lo que precisa para sostenerse debe ser extraído de otras actividades. A su vez, el fruto de los ahorros de los jubilados en la etapa del régimen de capitalización, hoy consolidados en el Fondo de Garantía de Sustentabilidad instituido en 2007-08,[i] se ha convertido en una verdadera “caja política” para la burguesía, de lo cual los jubilados no ven (ni verán) ni la sombra.
Financiamiento y usos del sistema previsional en la historia argentina
Los primeros antecedentes del sistema previsional en la Argentina fueron las cajas de jubilaciones específicas por sector. Las primeras datan del último cuarto del siglo XIX: en 1877 se conformó el Sistema para Magistrados Judiciales. Más tarde, se instituyó un sistema para maestros (1886), para agentes de la administración civil (1904), ferroviarios (1915), trabajadores de servicios públicos (1921), bancarios (1922); mientras que en la década de 1930 se conformaron las de periodistas, gráficos, marinos mercantes y aeronáuticos.[ii] En este primer momento, predominaba el sistema de capitalización individual a partir de aportes del beneficiario a un fondo que constituiría su futura jubilación; o bien de capitalización pública colectiva como el que regía para empleados del Estado, mediante el cual se aplicaban los aportes a inversiones productivas y con los resultados de las mismas se pagaban los beneficios correspondientes.
En los primeros gobiernos de Perón se incrementó la centralización de la estructura previsional y se produjo un ingreso de la masa de los asalariados a este circuito. Recién a partir de entonces es que se puede hablar de un sistema previsional como tal. De esta forma, el “General” inauguró un nuevo mecanismo de financiamiento de gastos estatales. Al extender la cobertura (de poco menos de medio millón de aportantes en 1943 a casi 4,7 millones nueve años después), las cajas jubilatorias ampliaron su volumen de manera acelerada. Por su reciente creación, con muchos aportantes y pocos jubilados que sostener, el gobierno peronista metió mano de este recurso para financiarse, dejando a cambio títulos públicos. Aquí, Cristina, Mauricio o Alberto no son nada originales. En efecto, entre 1946 y 1955 las cajas jubilatorias existentes fueron obligadas a tomar estos bonos incrementando en quince veces su cartera original, mientras los privados se deshacían de estos papeles que se desvalorizaban (bonos que devengaban 1-3% de interés nominal y con largo vencimiento). El investigador Ted Reutz calculó que el poder adquisitivo que estos fondos dieron al gobierno en ese entonces fue más de diez veces superior al valor que recibieron a su reembolso. Un claro desfalco, que sería sufrido por los obreros aportantes en ese entonces a la edad de jubilación.[iii]
Bajo el gobierno de Frondizi se conformó el Fondo Compensador de Inversiones y Acumulación, gestionado por el Instituto Nacional de Previsión Social, con los superávits de las cajas nacionales. Sus recursos se destinarían a cubrir déficits previsionales coyunturales y, como ahora, a inversiones en otros sectores (energía y combustibles, comunicaciones, otro tipo de infraestructura, etc.). No obstante, durante estos años comenzarían a aparecer en algunos ejercicios déficits financieros. Esto impulsó una nueva reforma del sistema bajo el gobierno de facto de Onganía, por la cual se concentró el sistema en tres cajas, se uniformaron aportes y contribuciones, se elevó la edad jubilatoria y el requisito de años mínimos de aporte para acceder al beneficio, entre otras medidas.[iv]
Entrada la segunda mitad de la década de 1970, el sistema parecía estable (intercalando años de superávits o leves déficits). Pero a finales de esa década aparecieron graves déficits previsionales. Por caso entre 1978-80, durante el último gobierno militar, la Cuenta AIF[v] de la Seguridad Social arrojó una pérdida acumulada de 14.300 millones de pesos (expresado en valores del año 2020). Más aún, durante ese último año aparecieron por primera vez las afectaciones tributarias, recursos ad hoc para sostener al sistema. Es decir, gravámenes a otros sectores de la economía que fueron apareciendo de manera sucesiva para sostener el gasto previsional. Entre otros y en diferentes momentos el IVA, a los combustibles, a los automotores gasoleros, al gas oil y al gas natural comprimido – GNC, teléfono, a los bienes personales, impuesto a las ganancias, monotributo, a los cigarrillos, y el denominado “impuesto al cheque” o de débitos y créditos bancarios. En definitiva, riqueza generada por los trabajadores o directamente impuestos pagados en gran medida por la clase obrera. Durante la década de los ’80, el flujo de entradas a la seguridad social por tributos abonados en otras esferas representó un 32% de su ingreso corriente; poco más de lo que representó entre 2007 y 2020 (29,3%).
Aunque algunos estudios consideren que la ANSES tiene o tuvo superávit en años recientes, al considerar este apartado dentro de sus entradas corrientes,[vi] lo cierto es que la aparición de fuentes externas a los aportes de seguridad social expresa la quiebra de la lógica inicial del sistema. Es decir, que el mismo se sostenga por los aportes y contribuciones de los trabajadores en activo (directamente o de forma indirecta por intermedio del empleador). Desde 1979 esto no sucede (salvo años puntuales), por distintos motivos: alta informalidad o empleo “en negro”, salarios en descenso, aumento del desempleo, entre otros motivos. En consecuencia, se precisa recurrir a otros instrumentos para sostener la seguridad social. Este es uno de los tantos elementos que permite entender la creciente presión tributaria sobre el PBI de la Argentina desde la década del ’80 hasta la actualidad, pasando de un promedio de 15,2% a más del 30% durante el período 2010-16.[vii]
Gastos y Recursos de la Seguridad Social
El gasto en seguridad social viene en ascenso desde hace décadas. En términos de gastos de la administración la seguridad social insumió en promedio un 43% de los gastos del estado entre 2007 y 2019, por sobre el servicio de la deuda pública (11,5% promedio). En 2017 representó un 11,3% del PBI.[viii] En este incremento se encuentra la incorporación de beneficiarios de distintas prestaciones, como los jubilados anticipados (con sucesivas moratorias), la ampliación de cobertura de asignaciones familiares con la AUH, entre otras. Por ese motivo, el gasto específico en seguridad social de la ANSES, considerando solo los rubros jubilaciones, pensiones y ayudas a personas, se incrementó en un 102% entre 2007 y 2017 (aunque de esa fecha hasta el último año cayó un 7%). Este incremento de la cobertura y de la cantidad de beneficiarios no redundó en mejoras de los haberes sino que la masa de los jubilados percibe ingresos por debajo de la canasta de pobreza. Por su parte, el ingreso exclusivamente por aportes y contribuciones de los activos creció solo en un 62%. Como señalamos, durante los ’70 el gasto previsional y el costo operativo de la estructura se cubría con los ingresos generados para la seguridad social. Pero en los ’80 la ecuación cambió: siempre en valores de 2020, el saldo entre ingreso y egreso puramente previsional arrojó una pérdida de 215.414 millones de pesos promedio. En los ’90, el monto casi se duplicó a 403 mil millones. Entre 2007 y 2020, 831.300 millones de pesos anuales. Así se explica la necesidad de financiamiento adicional. Por eso, en 1992 se estipuló que el 15% de la coparticipación federal de impuestos bruta se destinara como “Contribuciones Figurativas” a la seguridad social, lo que duró hasta 2016 cuando por un fallo de noviembre de 2015 de la Corte Suprema, a instancias de las provincias de Santa Fe, San Luis y Córdoba, se conminó a la administración central a devolver a las provincias ese monto a razón de un 3% anual.[ix] Asimismo recibió, durante buena parte de los ’90, ingresos por las privatizaciones de empresas públicas bajo el menemismo, a razón de casi 27 mil millones de pesos anuales.
En los últimos años, la afectación de impuestos entre 2007 – 2020 explicó casi un tercio de los recursos de ANSES para pagar jubilaciones, pensiones y ayudas; equivalente a 740.256 millones de pesos al año durante ese período (con un máximo de casi 1,06 billones de pesos en 2016). Entre estos, los aportes más importantes corresponden al IVA (221 mil millones de pesos al año de promedio), Ganancias (321.574 millones de pesos, hasta 2017), al gasoil y GNC (78.809 millones de pesos), monotributo (24.433 millones de pesos), a los cigarrillos (14.686 millones de pesos); y también lo recaudado por el Sinceramiento Fiscal o “blanqueo” bajo el macrismo (533.864 millones en 2016-17), el impuesto a los débitos y créditos bancarios (488.566 millones) y durante el año pasado el Impuesto PAIS (55.009 millones). La ANSES también percibe otros fondos, como transferencias corrientes, que aporta una cifra marginal: un 0,1% de sus recursos, aproximadamente 1.829 millones de pesos al año, bajo el rótulo de “afectaciones y devoluciones” e ingresos “no especificados”. Por venta de acciones y participación de capital en empresas públicas no financieras acaparó 120 millones de pesos al año, mientras que entre 2019 y 2020 recibió 125.041 millones por el mismo concepto en empresas privadas nacionales, un 2,6% de los recursos del organismo.[x]
O sea que para poder hacer frente a las erogaciones de seguridad social se precisa punzar sobre otros sectores, capturando recursos pagados en buena medida por la clase obrera (IVA, Monotributo, Automotores gasoleros y a los combustibles, a los cigarrillos, parte de Ganancias). De fondo, se encuentra la quiebra de la seguridad social argentina, que es expresión de la bancarrota del capitalismo local y de su Estado, evidenciado en dos aspectos fundamentales. Por un lado, la expansión de la población sobrante para el capital, que apenas sobrevive con las migajas de la asistencia pública. Por otro, la imposibilidad de buena parte de la burguesía y de su personal político para reducir la elevada informalidad del mercado de trabajo y/o para incrementar salarios, lo que permitiría solventar el sistema previsional con mejores haberes. Va de suyo que esta opción provocaría la quiebra de buena parte del parasitario empresariado argentino, que tiene en los salarios de miseria y en el trabajo en negro la compensación a su completa inutilidad para competir en el mercado mundial.
Aun así, la ANSES tiene otro recurso relevante en el rubro denominado “Rentas de la Propiedad”. Este suele contabilizarse entre los activos del organismo para señalar su superávit, pero en realidad de aquí los jubilados no ven un peso: el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS).
La caja de la burguesía, con el ahorro de los trabajadores y de los jubilados
Los jubilados y pensionados no solo cobran haberes de miseria, sino que han sido expropiados de los ahorros generados con los aportes bajo el período de capitalización por el pasaje de los mismos al FGS. Este instrumento se creó por decreto 897/2007, en julio de ese año. El mismo se constituiría por los fondos antiguamente administrados por las AFJP. El decreto señalaba que se agregarían los recursos de libre disponibilidad registrados como activos financieros al cierre de cada ejercicio, descontada la deuda exigible del organismo; rentas de inversiones; y aportes que estableciera eventualmente el Estado en las sucesivas leyes de Presupuesto Anual. Su activo se conforma por títulos públicos, obligaciones negociables y acciones,[xi] fondos comunes de inversión y créditos al sector productivo. En la letra del decreto, como expresa su artículo 11, su objeto era garantizar el pago de jubilaciones y pensiones en caso de contingencias, como por ejemplo una crisis que provoque la baja de la recaudación fiscal y/o la cantidad de aportantes. En teoría, sus recursos son invertidos en activos financieros nacionales, obteniendo rentabilidad de los mismos. Esta rentabilidad sería utilizable para el pago de prestaciones solo si la magnitud de las mismas superase los ingresos de ANSES. Pero esto no ocurre, ya que las cuentas “cierran” ajustando las jubilaciones. Como señalábamos a poco tiempo de iniciar su operación el FGS, esto deja liberado recursos para subsidiar a sectores de la burguesía, mediante obras de infraestructura en ramos como el de energía, por ejemplo. Elemento al que recurrieron casi todas las administraciones nacionales de la Argentina moderna y que no ha conseguido impulsar la competitividad de los capitales locales.
El FGS cumple la función de financiar al Tesoro. En efecto, puede decirse que esta es su principal función. En los informes de la entidad se destaca su crecimiento en términos reales, lo que permitiría estos giros. Su volumen al tercer trimestre del año pasado era de 3,32 billones de pesos; un crecimiento de casi un 40% en términos nominales en relación a diciembre de 2019. No obstante, si consideramos la inflación anual, el crecimiento del fondo entre 2011 y 2020 fue de solo un 11,6%. Para peor, desde 2018 su valor en términos reales se redujo un 12%, coincidente con la profundización de la crisis económica. Si se valúa esta magnitud en dólares, dada la veloz devaluación del peso en los últimos años, lógicamente el resultado es aún peor. En diciembre de 2011, el valor del FGS representaba 46,5 mil millones de la divisa norteamericana. En diciembre de 2017, 65,3 mil millones, un 40% más. Pero a septiembre de 2020, calculado al dólar oficial de aquel entonces (75$), la valuación del Fondo había caído a 44,3 mil millones, una pérdida de 32,3%.
Hay otro elemento más importante aún para entender la utilidad del FGS para el Estado y para la burguesía. La masa de los activos en realidad es papel: un 71% de los mismos está colocado en títulos públicos nacionales (que figuran en algunos informes bajo la denominación de “Operaciones de Crédito Público de la Nación”), más otro 3% en títulos emitidos por entes estatales. Esto representa más de 2,3 billones de pesos.[xii] Lo cual no es una novedad: desde la creación del FGS, los valores en títulos son el grueso de sus activos. Por ejemplo, un 58% a diciembre de 2011, 63% a diciembre de 2015, o casi 68% a diciembre de 2019. La proporción registrada en septiembre último es la más alta de la serie. En otras palabras, el Estado retira fondos del ente y deposita papeles; nada original, ya que es lo que viene realizando desde prácticamente los orígenes del sistema.[xiii] Durante el último año la situación fue peor, ya que la Ley de Solidaridad de fines de 2019 aumentó el tope legal de financiamiento del Tesoro mediante la colocación de títulos en el FGS. Asimismo, el FGS fue uno de los mecanismos que se utilizaron para el reperfilamiento de deuda pública luego del default, canjeando títulos de corto vencimiento por deuda de largo plazo. Así, amplía una cartera de créditos que se vuelve cada vez menos cobrable (como ocurre también con los préstamos del Fondo a las provincias), en un estado de reperfilamiento permanente.[xiv]
En definitiva, el sistema previsional argentino está quebrado hace tiempo, ya que para afrontar las miserables jubilaciones y otras prestaciones el Estado debe recurrir a fondos extraordinarios. Esto, desde ya, no es culpa de los abuelos y beneficiarios del sistema; sino de la precarización y los bajos salarios a los que el capitalismo en Argentina nos somete, por su misma lógica de funcionamiento y la incapacidad de la burguesía local. Para colmo, los recursos del Fondo creado para eventuales contingencias de la estructura previsional se destinan en su casi totalidad a la burguesía, ya sea para que el Estado financie gastos corrientes o para obras de infraestructura para favorecer la acumulación de capital en el mercado interno. Lo que, de paso, deja al descubierto la falacia de uno de los objetivos del FGS, supuestamente destinado a dinamizar la economía para generar un círculo virtuoso de empleo y recaudación tributaria que redunde en mayores ingresos para la caja jubilatoria. Claramente, y a pesar del uso de los recursos del FGS para “inversión productiva”, la situación de los jubilados es cada vez más angustiante, consagrándose en la variable de ajuste de todas las administraciones.
Es cierto que la cuestión de las jubilaciones y la sustentabilidad del sistema es un debate a nivel mundial. Pero aquí el problema es más agudo. Por su parte, esto es todo lo que la burguesía argentina tiene para ofrecernos. Pensiones paupérrimas, con cargas cada vez mayores para los ocupados, y utilización de los fondos excedentes para subsidiar al capital. No habrá buenas condiciones para los jubilados hasta que no se modifiquen de raíz las relaciones que rigen la vida social. Es necesario expulsar a la burguesía del comando de la sociedad, y redefinir de conjunto la estructura productiva y la asignación de los recursos que aseguren un holgado retiro de la vida activa a los trabajadores. Es necesario el Socialismo.
[i]Ver ANSES, https://tinyurl.com/iefl5rrl.
[ii]Martínez Illanes, Sandra; Pinto Ortiz, Tamara; et al.: “Reseña histórica del Sistema Previsional Argentino”, en Revista La U, Universidad Nacional de San Juan, 2019 (https://tinyurl.com/zyh7jvvz); Basualdo, Eduardo (cord.): La evolución del sistema previsional argentino, Documento de Trabajo N° 2, CIFRA, 2009.
[iii]Kabat, Marina: Perónleaks. Una re-lectura del peronismo a partir de sus documentos secretos, 1943-55, Ediciones ryr, Buenos Aires, 2017; Reutz, Ted: “Ilusiones fiscales, dimensión y métodos de financiamiento del déficit fiscal del gobierno, 1928-1972”, Ciclos, Año I, Vol. I, n° 1, 1991; Cetrángolo, Oscar y Machinea, José: “El sistema previsional argentino: crisis, reforma y transición”, Estudios del Trabajo, n° 4, 1992; Ruiz, Julio: “Redistribución de fondos a través del IAPI, ¿qué dicen las cuentas?”, Documentos de Trabajo CESPA, n° 28, 2011.
[iv]Martínez Illanes; Pinto Ortiz; et al.: op cit.
[v]La Cuenta AIF (Ahorro-Inversión-Financiamiento) es una forma de ordenar las cuentas públicas (los flujos de ingresos y gastos) en un período dada para visualizar y evaluar impactos y resultados de gestión.
[vi]Calcagno, Leonardo: “La sustentabilidad de la seguridad social argentina: cómo medir el déficit de la ANSES (1993-2019)”, Realidad Económica, n° 333, año 49, julio-agosto de 2020.
[vii]En base a datos de Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal.
[viii]En base a datos de Presupuesto Abierto y Evolución y a Financiamiento de la Previsión Social en Argentina, ASAP, 2017.
[ix]Calabria, Alejandro; Grushka, Carlos y Zirulnik, Federico: “Análisis de la evolución del financiamiento y gasto de la ANSES en el período 2008-2019”, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Córdoba, 2020. En https://tinyurl.com/3jftsarc. Hasta ese momento, ANSES capturaba un 20% de la recaudación del impuesto a las Ganancias, lo que perdió con el fallo de la Corte.
[x]Datos extraídos de Panorama de la Seguridad Social. Series Históricas 1971-2000, Secretaría de Seguridad Social, Ministerio de Trabajo; y de Presupuesto Abierto, https://www.presupuestoabierto.gob.ar/.
[xi]A 2018, el FGS tenía participación en la banca (BBVA, Supervielle, Hipotecario, Macro, entre otros); cemento (Holcim), aluminio (Aluar), energía y distribución (Metrogas, Camuzzi, Gas Natural Ban, Edenor, Pampa Energía y otras); comunicaciones (Telecom, Clarín); transporte (Concesionario del Oeste, Metrovías), agro (Cresud) y otras industrias (Mirgor, Molinos, Quickfood, Ledesma, Ternium).
[xii]Datos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino: Informe Estadístico Trimestral – Tercer trimestre 2020.
[xiii]La Nueva, 6/12/20, https://tinyurl.com/qzmfdfvo.
[xiv]A24, 7/5/20, https://tinyurl.com/1ri3f7k0; Cronista, 29/5/20, https://tinyurl.com/3h4u3mod; Infobae, 30/10/20, https://tinyurl.com/1ejgyt3g
[i]Ver por ejemplo Página/12, 5/6/09, https://tinyurl.com/14y7vx80; Cars Magazine, 18/12/09, https://tinyurl.com/r8e817f0; Agencia Nova, 27/12/19, https://tinyurl.com/2xemefcy; La Nación, 27/12/19, https://tinyurl.com/4zv4n8s8.
