Radiografía de la crisis argentina. El Estado nacional a través de sus ejecuciones presupuestarias 2002-2019

La extensión de la cuarentena obligatoria debido a la pandemia de coronavirus, junto a la profundización de la crisis capitalista mundial, impactarán inevitablemente sobre la economía argentina. Corresponde plantearse, dado este escenario, cómo llega a esta coyuntura el país y las finanzas públicas. Nadie niega que la pandemia profundizará la crisis argentina, pero, ¿qué magnitud tiene?, ¿desde cuándo estamos en crisis? Para responder a estas preguntas y saber qué resto tenemos para afrontar lo que se viene, analizamos las ejecuciones presupuestarias desde 2002 en adelante.

Federico Rudistein – Laboratorio de Análisis Político

El nuevo gobierno se enfrenta a una situación nacional y global particularmente crítica. La emergencia del coronavirus oscurece el panorama económico y social aún más de lo que ya se presentaba. Frente a la crisis hay una explicación que se repite: la “pesada herencia”. Así como Macri justificó las políticas adoptadas en buena medida debido al descalabro que habría dejado Cristina en 2015, el gobierno de Fernández-Fernández (junto a Kicillof en Buenos Aires) también saca provecho discursivo con lo de “tierra arrasada”. De hecho, en otros términos, podríamos incluir la “sintonía fina” del mandato 2011-2015 de Cristina en esta línea de continuidad. No es un tema menor de quién es la culpa: habla de las razones de fondo, y nos muestra la profundidad y extensión de la crisis.

Para analizar este problema nos propusimos describir el estado de las cuentas públicas a través de las ejecuciones presupuestarias a partir del año 2002, siguiendo el modelo de análisis planteado en investigaciones anteriores sobre las provincias de la Patagonia[1]. Se trata del primer avance de una investigación que apunta a analizar cómo se financia y en qué gasta el Estado Nacional. En este caso, trabajamos con los datos surgidos de los Esquemas Ahorro-Inversión-Financiamiento (base caja) de la Oficina Nacional del Presupuesto, dependiente del Ministerio de Hacienda.

En caída libre

Desde un punto de vista muy general, podemos observar el desempeño nacional en función de los resultados económicos y financieros, es decir, tomando en cuenta solo ingresos y gastos corrientes o considerando también los ingresos y gastos de capital.[2] En ese sentido, para facilitar la presentación dividimos el periodo 2002-2019 en cuatro etapas reconocibles por los cuatro gobiernos sucedidos.

Partiendo de los números rojos de 2002, con un déficit económico de casi 73 mil millones de pesos, se presentan los gobiernos de Kirchner (2003-2007), Cristina Fernández (2008-2011 y 2012-2015) y Macri (2016-2019). En el primer gobierno, las cuentas públicas nacionales evolucionan de forma muy favorable, resultando en amplios superávits económicos y sólidos superávits financieros, con una leve declinación en 2007 (ver Gráfico Nº 1). La economía salía de la crisis y entraba en un sendero de crecimiento, impulsado por la devaluación de los salarios y los altos precios de las commodities. Es durante el primer gobierno de Cristina donde se empiezan a manifestar algunas dificultades, que se traducen en cierta irregularidad de los indicadores, que terminan convirtiéndose en negativos en su segundo gobierno. Por ejemplo, en 2008 se observan los segundos mejores resultados de la serie (detrás de 2006), pero a partir de entonces se sucederán regularmente años de fuertes caídas (2009, 2011, 2012, 2014 y 2015) después de algún año de -cada vez menores- mejoras (2010 y 2013). Como se sabe, las cuentas públicas empeoran en años de elecciones (sobre todo presidenciales). Sin embargo, es de destacar que a medida que se avanza en el tiempo, resulta más difícil sostener el aumento del gasto necesario para mejorar la performance electoral: si entre 2006 y 2007 la reducción de los resultados económicos y financieros fue de 8% y 30% respectivamente, entre 2010 y 2011 el empeoramiento es más pronunciado: 62% y 800%. De 2014 a 2015 la caída es todavía más grave: 500% para el resultado económico y casi 220% para el financiero (que llega a superar los 300 mil millones de déficit).

El análisis permite observar cómo, progresivamente, el Estado encuentra mayores dificultades para cubrir sus gastos corrientes, que se observa en la reducción de los resultados económicos. En 2011, el superávit económico es menor a 23 mil millones de pesos que, deflacionado a valores de 2019, representa una caída del 66% respecto a 2008, mientras que en 2012 el superávit de tan solo 6 mil millones implica una caída del 93% respecto al mismo año. Además, en el 2015 el resultado económico cierra de forma deficitaria por primera vez desde 2002, por un monto de 143 mil millones de pesos.

En 2009 también se observa el primer déficit financiero (30 mil millones) de la serie, pero no es el último ni el mayor, ya que cada año que pasa (a excepción de 2010) este se vuelve más grande. Si bien el Estado todavía podía cumplir con sus obligaciones corrientes, la existencia de déficits financieros revela que al sumarse los gastos de capital (bienes e inversiones que incrementan el activo nacional como la obra pública, compra de tierras, terrenos o acciones) ya no alcanzan los ingresos totales. Finalmente, en el último año de Cristina, el 2015, tanto el balance económico como el financiero presentan resultados ampliamente deficitarios.

Frente a este panorama asume Macri, declarando que recibía una “pesada herencia”. Tenía razón en este punto. Sin embargo, no solo no mejoró ni alteró el signo de los ejercicios, sino que empeoró la situación. A diferencia del kirchnerismo, tanto los resultados económicos como los financieros fueron deficitarios en sus cuatro años de mandato. Como ejemplo podemos observar 2017, el peor año de la serie[3], que arroja un déficit económico de 420 mil millones de pesos y un déficit financiero de casi 630 mil millones, lo que a valores de 2019 representaría un empeoramiento del 72% y 20% respecto a 2015, respectivamente. Además, a pesar de que tanto 2018 y 2019 presentan resultados algo mejores a 2017, siguen siendo más graves que 2016. El 2019 se cierra con déficits de 700 mil millones (económico) y 820 mil millones (financiero): definitivamente son números de “tierra arrasada”. Más allá de que tanto unos como otros tengan razón, lo cierto es que la economía viene barranca abajo desde la segunda presidencia de Cristina. Y ni los kirchneristas ni los macristas lograron revertir la situación, a pesar del avance del ajuste y del aumento sistemático (como veremos más adelante) del endeudamiento.

La “grieta” entre los ingresos y los gastos

Para explicar cómo se llega a estos resultados negativos en las cuentas públicas, debemos observar la evolución de los gastos e ingresos totales. Mientras en la etapa 2003-2007 los gastos crecieron a un promedio anual de 10% y los ingresos lo hicieron al 14%, en el periodo 2008-2011 estos porcentajes, aunque no dejan de aumentar, se invierten: 8,25% para los gastos y 4,87% para los ingresos. La imagen queda mucho más clara en el último gobierno de Cristina Kirchner. Mientras los gastos seguían incrementándose a un promedio anual de 3,61%, los ingresos decrecieron a un promedio anual de 0,31%. En otras palabras, cada año que pasa los gastos crecen en mayor medida que los ingresos, y eso en el mejor de los casos, porque, como recién señalamos, los ingresos incluso llegan a reducirse. El gobierno de Macri dejó una nueva inversión de los porcentajes, con un promedio de incremento anual de 1,98% en materia de gastos y de 3,08% respecto a los ingresos. En términos aritméticos, pareciera que el gobierno del PRO hizo caso a su propia lógica de que “no se puede gastar más de lo que entra”. Sin embargo, estos porcentajes están fuertemente sesgados por lo ocurrido en 2019, donde los ingresos crecieron casi un 20% respecto a 2018 y los gastos solo lo hicieron un 12%. Si omitiéramos este año, la tendencia previa seguiría vigente. Contemplando solamente 2016-2018, hubo una disminución promedio anual del 1,6% en los gastos, contra una reducción promedio anual de 2,3% en los ingresos. Es decir, aumentó la brecha entre los mismos. Visto en el largo plazo, de 2003 a 2018 el crecimiento acumulado de los gastos totales fue de un 93% mientras que el crecimiento acumulado de los ingresos totales fue de un 79,4%, y solo agregando a 2019 la brecha se acorta un poco: 106% contra 98,8%.

¿Pero en qué se gasta y por qué aumenta? En primer lugar, hay que considerar que los gastos totales se dividen en corrientes y de capital. Suele esgrimirse que el personal público es el causante principal de los problemas económicos nacionales, aunque, si nos guiásemos solamente por los números podríamos observar que el porcentaje promedio de gastos relativos a este concepto entre 2002 y 2019 fue del 12%. En términos comparativos, la incidencia de las Transferencias Corrientes y de las Prestaciones de la Seguridad Social es mucho mayor, con porcentajes de 32,3% y 31,5% promedio, respectivamente. Sin embargo, mientras el porcentaje de gasto en personal permanece bastante estable durante la serie (en términos absolutos crece todos los años excepto durante los ajustes de 2014, 2016 y 2018), los porcentajes de los otros dos conceptos se modifican. Por ejemplo, las Transferencias Corrientes, que explicaban la mitad de los gastos totales en 2004, pasaron a explicar desde 2007, en adelante, apenas un cuarto (aunque, en términos absolutos, no se reduce). Las Prestaciones de Seguridad Social, en cambio, tuvieron la tendencia opuesta: de representar el 21% del gasto en 2005 a saltar al 32% en 2007 (nacionalización de AFJP mediante) y a continuar subiendo, sobre todo desde 2013 en adelante. En 2019 representó casi el 40% de los gastos. Sin desmerecer el problema de las jubilaciones, que merece un tratamiento particular, cabe aclarar que buena parte de ese gasto se autofinancia con las contribuciones a la seguridad social (en promedio los gastos en seguridad social son un 21% superiores a las contribuciones, entre 2002 y 2019). En cambio, las Transferencias Corrientes se financian con los ingresos tributarios generales. Si entre 2002 y 2006 era el sector público (provincias y municipios, universidades nacionales, entre otras entidades públicas) el principal beneficiario de las Transferencias Corrientes, a partir de 2007 el sector privado pasa a acaparar, en promedio, el 75% de las mismas (en 2005 y 2006 representaba solo el 26%).[4] Contamos con un detalle de las transferencias al sector privado para el año 2016, que arrojan lo siguiente: los destinatarios de estas erogaciones se dividen en tres: empresas privadas, unidades familiares, e instituciones privadas sin fines de lucro. Mientras que ese año las empresas (entre las que puede encontrarse a CAMMESA, YPF, Aerolíneas Argentinas, Ferrovías y Metrovías) recibieron el equivalente al 2,54% del PBI, a las unidades familiares (por rubros como asignaciones familiares, PROG.R.ES.AR o atención médica a beneficiarios de pensiones no contributivas) les correspondió el 1,88, y a instituciones sin fines de lucro (PAMI junto a otros programas de salud y empleo) el 0,49%.[5] La importancia de las transferencias a estas empresas queda claro al analizar los subsidios a estos sectores como porcentaje del gasto: para el 2016 el 10% de los gastos totales se destinaron a subsidios a la energía y el 3,5% en subsidios al transporte.

Los ingresos están, por su parte, mucho más concentrados. La mayor parte de los mismos son ingresos tributarios, aunque su incidencia ha disminuido de forma notoria con el paso de los años. Mientras a comienzos de la serie, este rubro representaba prácticamente el 80% de los ingresos nacionales, a partir de 2007 (66%) comienza un declive progresivo hasta alcanzar el punto más bajo en 2018 (54,4%). Esto puede explicarse por la menor actividad económica, producto del avance de la recesión. Como contrapartida, la Contribuciones a la Seguridad Social pasan de explicar el 15% de los ingresos totales en 2003 al 25% en 2008 (otra vez, por la nacionalización de las AFJP) y al 34% en 2018. Aunque disminuye el peso proporcional de los impuestos, que como veremos pagan mayormente los trabajadores, aumenta las contribuciones a la seguridad social, que también salen de los salarios obreros. Ambos rubros representan, en conjunto, el 90% de los ingresos nacionales.

Para tener una referencia, podemos observar cómo se componen esos ingresos tributarios en 2016 y 2017, únicos años donde esos datos son públicos. El primer aspecto, fundamental, es notar que entre el 50% y el 55% de los ingresos tributarios (y el 30% de los ingresos totales) se explican por el “IVA neto de reintegros” y el “Impuesto a las Ganancias”. Mientras el primero constituye el típico ejemplo de impuesto “regresivo”, porque al recaer sobre todas las mercancías impacta más fuertemente sobre los trabajadores que vuelcan el grueso de sus ingresos al consumo, el segundo es un impuesto que cada vez más trabajadores pagan. Los derechos de exportación, el leitmotiv de los críticos liberales a la “excesiva” presión impositiva, representan entre 5% y 8% de los tributarios, y entre 3% y 4,5% de los ingresos totales.[6] Además, de 2016 a 2017 estos ingresos se reducen en casi un 30% (de 152 mil millones a 112 mil millones, en pesos constantes de 2019), en oposición al impuesto a los combustibles que en 2017 tuvo un crecimiento del 20%. Cabe aclarar que este último es otro impuesto que recae más sobre los trabajadores que sobre la burguesía: lo paga todo el que tiene auto, pero también se traslada al costo del transporte público y al de cualquier bien, por el aumento en los costos de la logística. El impuesto a los bienes personales, finalmente, explica un ínfimo 0,8% de los ingresos tributarios. En suma, mientras el Estado es financiado fundamentalmente por los impuestos que pagan los trabajadores, los gastos que se elevan en medio de la crisis son, en gran parte, transferencias a la burguesía.

Calienta hasta que empieza a hervir

El Esquema Ahorro-Inversión-Financiamiento supone también la descripción de la relación entre los resultados mencionados con la utilización de fuentes y aplicaciones financieras. Esto es, centralmente, cómo se obtiene liquidez ante la insuficiencia de recursos y para qué se utiliza esa misma liquidez.

Como hemos visto, aunque las cuentas nacionales empiezan a presentar problemas desde 2009, es sin dudas a partir de 2012 que ingresan en terapia intensiva, en la que se mantienen, empeorando hasta la actualidad. En estas circunstancias lo que se observa es el crecimiento del endeudamiento público (que se presentaba estable entre 2003 y 2008) como elemento principal de las fuentes financieras. Lentamente primero, vertiginosamente después de 2014. Pensando en términos de las “pesadas herencias”, el segundo gobierno de Cristina tiene un promedio anual 40% más alto de endeudamiento público que su primer gobierno, y con Macri da un nuevo salto, aumentando ese promedio anual en un 82% respecto al segundo mandato de Cristina, y 156% respecto al primer gobierno (Ver Gráfico Nº 2).

Además, mientras que en 2005 este tipo de financiamiento suponía el 50% del total de las fuentes financieras (la otra mitad corresponde a Disminución por Inversiones Financieras, otra forma de obtener liquidez), y en 2008, 2010 y 2011 alcanzan su porcentaje mínimo con 40%, a partir de 2012 el aumento en términos porcentuales se vuelve más regular. Ese año ya supone el 61% del financiamiento (es decir, un crecimiento de 21 puntos porcentuales), en 2013 el 66% y en 2014 el 78%. Esto significa que prácticamente la totalidad del déficit público se cubría con deuda. Podemos observar, sin embargo, que durante los gobiernos kirchneristas, existió una tendencia clara hacia la reducción del porcentaje de financiamiento en moneda extranjera respecto al endeudamiento en moneda local (que crece hasta alcanzar el máximo de 82% en 2012). Es importante aclarar esto porque en términos absolutos (e, insistimos, deflacionados a valores 2019) fueron varios los años que el endeudamiento en moneda extranjera también creció. Para 2006 y 2007 hubo un aumento del 80% y 90% respecto a 2005, respectivamente. Para 2009, 2010 y 2011, aún siendo valores menores que los años mencionados, hubo un crecimiento respecto a 2008 del 62%, 83% y 94%, también respectivamente. Por último, los valores más altos de la etapa kirchnerista en términos absolutos se alcanzan sobre el final, siendo en 2013, 2014 y 2015 un 3%, 42% y 56% superiores al 2007, cuya cifra era la más alta desde el 2004 en adelante.

Como se ve, con estos datos en la mano, habría que relativizar aquello del “desendeudamiento”…

Con Macri el endeudamiento sigue representando las tres cuartas partes de las fuentes financieras durante los primeros dos años, para reducir su peso hasta 63% los últimos dos. No obstante, la tendencia al interior se revierte, emparejando el esquema. Mientras en 2015, el 28% del endeudamiento era en moneda extranjera, en 2016 este porcentaje asciende a 35%, en 2017 a 44% y llega al 50% en 2018, disminuyendo, consecuentemente, el peso relativo de la deuda en moneda local. Aunque en 2019 esto se revierte un poco, no anula la tendencia general.

No hay que dejar de mencionar que el crecimiento del endeudamiento impacta elevando el pago de intereses (predominantemente en moneda extranjera), que se registra en el rubro Rentas de la Propiedad dentro de los gastos corrientes. Allí, el segundo gobierno de Cristina cosecha los frutos del periodo anterior, reduciendo la incidencia a la mitad (del 11% de los gastos pasa a representar menos de 6%), pero el crecimiento de la deuda bajo su segundo mandato lo termina sintiendo Macri (que no dejó de contribuir a que se alcance este resultado). Como ejemplo, la incidencia del pago de intereses de deuda para 2018 (11,6%) ya había superado a la del 2002 y la del 2019 aún más, tocando el máximo de la serie (15,2%). Esto significa que debido al crecimiento del endeudamiento desde el 2011, tanto en 2018 como en 2019 la nación pagó más por intereses de deuda pública que por personal, algo que no sucedía desde 2002.

¿Y ahora?

Mediante el análisis de las ejecuciones presupuestarias hemos podido observar que el estado de crisis se arrastra, al menos, desde 2011. A partir de esos años se consolida la presencia de resultados financieros deficitarios y comienza la clara tendencia al deterioro de los resultados económicos. Es decir que, desde ese momento, a la nación le cuesta cada vez más hacer frente a sus gastos corrientes. Gastos que, como señalamos, benefician crecientemente a la burguesía, mientras que son los trabajadores quienes pagan la “fiesta”. Excepto durante el gobierno de Néstor y en 2019 (tras un fuerte ajuste), el crecimiento de los gastos duplica (o más) el crecimiento de los ingresos, ampliándose la distancia. La tendencia coincide con el agotamiento de la renta agraria para seguir funcionando como pulmotor de un capitalismo agonizante. Con el derrumbe de los precios agrarios, tanto Cristina como Mauricio empezaron a apelar al endeudamiento. La primera intentó hacerlo principalmente en pesos, habida cuenta que no podía acceder al mercado internacional. El segundo tuvo mayores facilidades en ese sentido, por lo que las fuentes de deuda se emparejan. Sin embargo, las cuentas seguían sin cerrar y la “pesada herencia” que dejó Cristina, Macri la volvió “tierra arrasada”. Por más excusa que pongan, acá no hay “herencia” que valga: Cristina y Macri (y hoy Fernández) vienen administrando desde hace años la quiebra del capitalismo argentino, intentando descargar la crisis sobre los hombros de los trabajadores. Ninguno de los dos solucionó nada, y encima ahora, sin renta y deuda, el coronavirus agrega un nuevo y grave problema a la situación. Estamos mal y vamos peor.

[1]Ver Rudistein, Federico: “La Patagonia endeudada. Un análisis fiscal de los últimos diez años”, El Aromo N° 106, 2019.

[2]Cabe aclarar que la distinción entre los aspectos “corrientes” y “de capital” radica en que los primeros tienen carácter regular y no impactan inmediatamente en la situación patrimonial, mientras que los segundos son eventuales y sí inciden en el patrimonio del sector público (la compra y venta de inmuebles, por ejemplo, o la construcción de infraestructura).

[3]El año 2019, elección presidencial mediante, sigue la tendencia manifestada anteriormente. Es decir, la situación empeora respecto al año inmediatamente anterior. Sin embargo, la situación es apenas favorable respecto a la de 2017.

[4]Algunos ejemplos son AFIP, ENARSA, AySA, u otras entidades vinculadas a la infraestructura de Transporte o de Ferrocarriles.

[5]“Comentarios a la ejecución presupuestaria de la Administración Nacional”, Cuenta de Inversión 2016.

[6]Lamentablemente, no contamos con datos sobre la incidencia de este tipo de impuestos durante los gobiernos kirchneristas, aunque como hemos explicado en otros lados, no variaron significativamente con Macri. Ver Sanz Cerbino, Gonzalo: “Gracias y adiós. La relación de Macri con la burguesía agropecuaria”, en El Aromo Nº 93, 2016 ; y Sanz Cerbino, Gonzalo: “La burguesía planera ataca de nuevo. Los planteos de la clase dominante en época de ajuste”, El Aromo Nº 104, 2019.