Neoliberalismo ausente. Los programas del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación en la última década

en El Aromo n° 105

El Ministerio de Desarrollo Social de la Nación es el principal encargado de contener el desempleo, la pobreza y atenuar las posibilidades de estallidos sociales. También tiene una importancia ideológica muy grande para el régimen. Después del 2001, ningún político quiere desatenderlo.

Por Pablo Estere OES-CEICS

Con la agudización de la crisis económica y en un año electoral, el macrismo lanzó un paquete de medidas para aliviar el descontento y lograr la reelección. Descuentos en medicamentos, congelamiento de las tarifas y planes de vivienda PROCREAR, entre otros. Sin embargo, esas medidas no alcanzan para reducir los niveles de pobreza en los que se sumerge una enorme población de la clase obrera. Queda expuesto luego de conocerse los índices de pobreza e indigencia del segundo semestre de 2018 publicados por el INDEC: un 32% y un 6,7%, respectivamente. En los últimos días, algunos punteros políticos del macrismo ya lo dejaron en claro. Tanto Margarita Barrientos, del comedor Los Piletones, como la monja Cecilia Lee, a cargo de un centro de cartoneros en Quilmes, señalaron la importancia de incrementar la entrega de alimentos a los sectores más vulnerables. Por su parte, Carolina Stanley, a cargo del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, ya anticipó que este año se incrementaría el presupuesto de su cartera, la ampliación de comedores escolares en todo el país y los programas dirigidos para contener la pobreza. Esto último no resulta extraño, toda vez que Desarrollo Social es el ministerio cuya función es contener el descontento y los estallidos de la sobrepoblación relativa más aguda, es decir, los desocupados, pobres e indigentes. Una tarea que el kirchnerismo supo llevar adelante al pie de la letra a los efectos de recomponer la relación entre las fracciones más pauperizadas de la clase obrera y la burguesía, luego de la insurrección de diciembre de 2001. Y que el macrismo no pretende abandonar. En este artículo indagamos la evolución de los programas lanzados por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación en la última década.

Un ministerio para los desocupados

El Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDS) es el encargado de proporcionar los programas de asistencia social a la población más pauperizada. No obstante, vale aclarar que no es el único aparato estatal que hace estas tareas. También existen sus homólogos provinciales (y en algunos casos municipales), aunque sus recursos representan un porcentaje menor que lo que destina Nación. Además, a nivel nacional, otros ministerios impulsan programas destinados a la misma capa de la población. Podemos mencionar como ejemplo a la Asignación Universal por Hijo que se encuentra bajo la órbita del Ministerio de Producción y Trabajo y es gestionada por la ANSES.

De nuestro relevamiento de los informes de las Cuentas de Inversión del Ministerio de Hacienda registramos un total de 22 programas a cargo del MDS los cuales insumieron entre el 95 y 98% del presupuesto ministerial entre los años 2008 y 2018. Es decir, poco queda fuera del seguimiento de la magnitud física del gasto que realiza esa fuente. A su vez, se pudo observar cuando no una continuidad, un reemplazo por un programa equivalente. Incluso si consultamos los objetivos declarados del MDS, tanto bajo el kirchnerismo como el macrismo encontramos coincidencias hasta en el uso de las palabras. Ambos proponen promover la familia, la cultura del trabajo, la inclusión social y la protección de “grupos vulnerables”. Tenemos entonces, un diagnóstico similar, objetivos similares, y por ende una continuidad de los programas más importantes.

Lo primero que se percibe del seguimiento de los programas lanzados por el MDS es que sus acciones están dirigidas a asistir a las capas más pauperizadas de la clase obrera, es decir, los desocupados. Se trata de programas de transferencia de ingresos, como por ejemplo a madres de 7 o más hijos, a personas inválidas, a beneficiarios de planes de empleo cooperativizados, a la población víctima de alguna “catástrofe natural”, así como también, la entrega directa de alimentos a población que se encuentra entre la pobreza y la indigencia.

En este sentido, antes que “desarrollo”, la función del Ministerio parece ser la de la subsistencia porque no hay acciones encaradas a potenciar actividades productivas, sino que se trata de políticas de transferencia de ingresos al desempleo abierto o complementando parte del ingreso familiar de los sub-ocupados. Por ejemplo, el programa que mayor presupuesto demanda es el de las Pensiones No Contributivas, que para 2018 alcanzó a más de 1,4 millones de personas.

Otro programa importante dirigido a los desocupados es el Programa de Ingreso Social con Trabajo (los antiguos “Argentina Trabaja” y “Ellas Hacen”, ahora conocidos como “Hacemos Futuro”), que destina un ingreso a desocupados a cambio de una contraprestación laboral bajo la órbita de gobiernos provinciales y municipales. En 2018 los beneficiarios fueron 241 mil personas. Este programa fue complementado con el “Salario Social Complementario”, fruto de la comunión entre Juan Grabois (dirigente de la CTEP), el Papa Francisco y Carolina Stanley para jurar la paz social, el cual fue impulsado en 2017 y ya en 2018 contaba con 221 mil beneficiarios. Estos últimos dos subsidios fueron dirigidos a “trabajadores de la economía popular en situación de alta vulnerabilidad social y económica, con miras a promover su integración social y laboral”. Se trata de obreros desocupados encubiertos en cooperativas subsidiadas por el Estado las cuales, si no fuera por las transferencias estatales, no podrían existir por sí mismas.

Por su parte, el Programa Políticas Alimentarias consta de la entrega directa de bolsones de alimentos, tickets alimentarios, financiamientos de comedores escolares y huertas. La sola existencia de estos programas evidencia las condiciones de vida de gran parte de la población. En este sentido, el MDS pasó de financiar 10 mil comedores escolares en 2008 a más de 18 mil en 2018, y de entregar 1,9 millones de módulos alimentarios a 6,9 millones, en el mismo lapso.

Como vemos, el carácter permanente y no transitorio de las funciones del MDS indican un fenómeno estructural y no de un simple defecto corregible de un sistema viable. La existencia y la dimensión del MDS pueden considerarse indicadores de las características del capitalismo argentino en el que una porción cada vez mayor de la población adquiere la condición de sobrante para el capital.

Un gigante que pasa hambre

Conocer la cantidad de personas o beneficiarios que asiste el MDS a partir de la información de las Cuentas de Inversión tiene algunas dificultades. En primer lugar, porque cada programa presenta diferentes unidades de medida. Se registra a “personas capacitadas”, “personas asistidas”, “beneficiarios”, “becas asignadas”, “participantes”, etc. En segundo término, un mismo programa puede no exhibir las mismas unidades de medida durante todos los años relevados, con lo cual se torna dificultoso mantener un criterio de medición al momento de estimar la cantidad de personas o beneficiarios en un período de largo plazo. Tercero, encontramos unidades de medida colectivas, a saber, “familias asistidas”, “comedores asistidos”, “cooperativas financiadas” o “módulos alimentarios entregados a hogares” que impiden conocer a cuántas personas se asiste en esos programas. Por último, cualquier tipo de estimación que se realice del alcance de los programas del MDS contempla a beneficiarios, por lo tanto, una misma persona puede tener más de un beneficio. Por ejemplo, una persona puede obtener el beneficio del Salario Social Complementario y a la vez recibir ayuda alimentaria en un hogar.

Aclarado este asunto, el período que va desde 2008 a 2017 muestra un aumento de la cantidad de beneficiarios. Por ejemplo, si tomamos como unidad de medida a personas asistidas, beneficiarios y becarios (es decir, individuos), se observa que en 2008 hubo 4,1 millones de perceptores de beneficios, cifra que se incrementó en 2015 a 6,4 millones, luego mermó en 2016 a 4,4 millones, para aumentar nuevamente en 2017 a 5,5 millones. Por su parte, las “familias asistidas” (o sea, una unidad de medida colectiva), pasó de 21 mil hogares asistidos en 2008 a 51 mil en 2011, para luego mermar en todos los años hasta llegar a 14 mil en 2016, y remontar su curso ascendente en 2017 hasta 23 mil familias beneficiarias. Por último, los hogares más vulnerables asistidos con módulos alimentarios mermaron entre los años 2008 a 2012 de 1,9 millones a 784 mil beneficios, para incrementarse luego, año a año, hasta llegar a los 5,9 millones en 2017.

Como vemos, se trata de una cifra gigantesca de la población más pobre que percibe algún tipo de asistencia por parte del MDS. Incluso, si estimáramos la población potencialmente beneficiaria del conjunto de los programas, con el criterio de ponderar cada hogar y cada familia compuesta por unos 4 ó 5 miembros, obtendríamos como resultado una cifra que va de unos 5 millones a casi 8 millones de beneficios, entre los años 2008 y 2017. Es evidente que la vinculación que se genera entre el Estado y la clase obrera más pauperizada es notable a través de los programas de asistencia.

Por otra parte, el presupuesto utilizado por el MDS aumentó sustantivamente sobre todo luego del 2001. Entre los años 2002 y 2018 el gasto creció un 470% en términos reales. Es decir, el gasto crece acompañando la expansión de la sobrepoblación relativa, los desocupados y los pobres. Sin embargo, si comparamos la magnitud del gasto del MDS en relación con otros ministerios y, sobre todo, con lo que el Estado burgués destina a sostener a su propia clase (subsidios al capital ineficiente)[i], observamos que el presupuesto ejecutado en materia social es exiguo. Mientras que en el año 2000 el gasto del MDS representó el 2,28% del total de la administración nacional, para el período 2009-2018 apenas pasó a representar entre el 5 y el 5,8% del presupuesto nacional. Esto se expresa en los escasos montos de los beneficios los cuales no lograron resolver el problema de la pobreza y la indigencia en la Argentina de las últimas dos décadas.

La “cultura del trabajo”, “autosubsistencia” y algo más…

Más allá de su función histórica de contención de los desocupados, el MDS también alimenta, con sus programas, la ideología de la “autosubsistencia” como una forma de resolver los problemas de pobreza y falta de empleo como instancia alternativa al capitalismo. En efecto, este brazo del Estado resulta indispensable para la hegemonía de la burguesía no sólo por los vínculos materiales que traza con la población objetivo, sino también por la contención política que genera la difusión de la “cultura del trabajo”, el cooperativismo, la “economía social”, la autosubsistencia alimentaria, las ideas de“equidad” o “inclusión”, por nombrar algunas de las armas ideológicas empleadas con más frecuencia. Todas estas ideas colocan la causa de la pobreza por fuera del capitalismo, fomentan la fragmentación de la clase obrera y, por lo tanto, resultan de gran utilidad para el régimen político. Y para ello, lógicamente, se destina plata.

En efecto, la multiplicidad de programas dirigidos al desempleo y la pobreza presupone en la mayoría de los casos algún tipo de organización detrás. Por cada programa existe un sinfín de cooperativas, organizaciones no gubernamentales, escuelas, entidades, comunidades. La atomización y proliferación de programas específicos crea situaciones de redes clientelares, mecanismos de transferencias de fondos de manera discrecional y, consecuentemente, una fragmentación de la fracción desocupada de la clase obrera. Los vínculos trazados entre Carolina Stanley, la Iglesia y la CTEP son sólo un ejemplo en este sentido. En años anteriores, no bien se promovió el programa “Argentina Trabaja” durante el kirchnerismo, las organizaciones más combativas del conurbano bonaerense batallaron y denunciaron la política punteril de Cristina e incluso llegaron a lanzar una coordinadora de “cooperativas sin punteros” para evitar el manejo discrecional de la política asistencial.

A la atomización de programas se suma la ideología de la “economía social”, los “proyectos productivos comunitarios” y el “microcrédito” a cooperativas. Se trata de programas que intentan justificar la existencia de una economía supuestamente alternativa a la capitalista para resolver la pobreza. Todos estos programas son acompañados por jornadas y talleres de capacitación sobre cooperativismo, economía social o micro-emprendimientos. Además, asesoran a ONG’s para trabajar estas temáticas. En este sentido, puede mencionarse el programa “Promoción del Empleo Social, Economía Social y Desarrollo Local”, que bajo la órbita del Plan “Manos a la Obra” brinda capacitación a micro emprendedores para la registración del monotributo social y la comercialización de sus productos. El programa coordina “acciones necesarias para favorecer el desarrollo del conocimiento y el enriquecimiento de oficios y saberes populares”, generando de esta manera “fuentes de trabajo cooperativo y solidario” desde la Economía Social. Por ejemplo, en el 2017 a través del programa “Economía Social” se lanzaron 21.049 microcréditos, se firmaron y financiaron 102 convenios de cooperación, se asistieron a 1.053 unidades productivas, se financiaron 20 proyectos con ONG, se capacitó a 60.174 personas de la economía popular y se asistió por medio de la entrega de herramientas a 1.963 talleres familiares y comunitarios.

Otro programa utilizado para imponer la ideología burguesa es el desarrollo de las huertas, acciones para las cuales también se destina financiamiento, asistencia y capacitación. Al igual de lo que ocurre con la ideología cooperativista, con la huerta se intenta trazar la idea de que los alimentos escasean, razón por la cual, las propias “víctimas” de esa carencia pueden resolver, individualmente, la producción de sus necesidades. Sólo entre 2007 y 2018 el MDS financió, en promedio, la asistencia de 7.100 huertas escolares, 3.900 huertas comunitarias y 564 mil huertas familiares por año. Sin embargo, bajo el capitalismo ocurre exactamente lo opuesto: alimentos no faltan, al contrario, sobran. El problema radica en la relación social capitalista misma que lleva a la existencia del desempleo, la pobreza y a que millones de personas no tengan para comer.

En resumen, se trata de una cruzada miserable para difundir la ideología que justifica el trabajo precario y hace responsables a los desocupados de su suerte diciéndoles que ellos mismos serían sus propios jefes y que formarían parte de otra economía (la social) con una lógica diferente a la capitalista. O bien, se intenta presentar la autosubsistencia alimentaria como una manera de resolver individualmente un problema que remite a los antagonismos de clases sociales, el hambre, con métodos que ya fracasaron históricamente y que fueron superados por el desarrollo de las fuerzas productivas. De este modo, se intenta borrar de un plumazo la lucha por un trabajo formal o por un subsidio universal al desempleo, atentando contra una política de clase por la vía de la fragmentación.

La política ajena y la política de clase

Si bien algunas fracciones de la burguesía se oponen al destino del gasto social por considerarlo una carga impositiva y un despilfarro, la política asistencial resulta de gran utilidad para el conjunto de la clase social que gobierna. El régimen político y el personal político de turno lo saben muy bien, sobre todo luego de la insurrección del 2001. Por este motivo, el gobierno no improvisa a la hora de encomendar la función ministerial. En efecto, durante los 12 años de kirchnerismo la titular del MDS fue nada menos que la hermana del expresidente, Alicia Kirchner. Sólo interrumpió por 9 meses su función para asumir una senaduría nacional. Con el macrismo, la cartera tampoco fue encomendada a cualquiera. Carolina Stanley fue durante 4 años Ministra de Desarrollo Social de la Ciudad de Buenos Aires luego de reemplazar en esa función a María Eugenia Vidal. Hoy Stanley está en la consideración del PRO para ser candidata a vicejefe de gobierno porteño, es decir, el mismo recorrido que su antecesora que llegó así a ser la número 2 de Cambiemos a nivel nacional.

Para afrontar este año electoral el Gobierno reforzó los recursos del MDS: tiene prometidos más de dos billones de pesos, que significan un aumento del 34% según la propia Stanley. El diciembre de 2018, mes que suele ser problemático, de saqueos y desorden, el Gobierno lo pasó sin sobresaltos luego de aumentar un 127% el presupuesto del Salario Social Complementario, permitiendo alcanzar a 221 mil beneficiarios (57 mil más que el año anterior) y mantener la asignación en el 50% del salario mínimo ($6.000). Toda una señal de la gravedad de la crisis y de lo que no se puede ajustar si se quiere llegar a octubre.

Pero, más allá de la coyuntura, toda la política asistencial, de la que el MDS es sólo una parte, expresa el fracaso de la burguesía para resolver los problemas de pobreza, indigencia y falta de empleo. A pesar de toda la batería de subsidios y asistencia hace al menos 30 años que casi un 30% de la población argentina es pobre. A su vez, hace más de dos décadas que la tasa de desocupación real no baja del 25%. Por otra parte, la evolución de los programas del MDS también expresan el fracaso del cooperativismo, toda vez que este último requiere de subsidios e inyecciones de ingresos para poder subsistir, de lo contrario se funde. Toda la política social se yergue sobre la base de contener los estallidos sociales por la vía de subsidios de miseria. Con esas transferencias, la atomización de programas, los manejos clientelares y discrecionales, junto con el armado ideológico detrás de cada programa, el régimen político controla a una enorme masa creciente de la clase obrera desocupada y pobre fragmentándola.

Por ello, a la fragmentación impuesta por la burguesía debemos oponerle una política de clase. Esta política no puede estar orientada por el asistencialismo de los K y de Macri que buscan contener un estallido social emparchando la miseria absoluta con algunos subsidios. Se debe interpelar a esta población como lo que es: clase obrera. La propuesta no puede pasar por la fragmentación y la atomización de los programas. Por eso debemos rechazar y combatir las ideas de inclusión-exclusión, economía social, cooperativismo, protección de derechos y distintas maniobras ideológicas de la burguesía que fragmentan la clase obrera. Debemos dar una batalla por la creación de un Subsidio Único al Desempleo, sin contraprestación laboral, cuyo monto supere el valor de la canasta familiar de pobreza.


[i]Ver Bil, Damián: “Sobre la burguesía planera”, El Aromo, n°102. http://tiny.cc/z7ru5y.

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