Entre dos fuegos. La burguesía argentina frente a China, 2016-2021

Gonzalo Sanz Cerbino y Victoria Rodríguez Nievas

Laboratorio de Análisis Político

Desde su llegada al gobierno, Mauricio Macri se presentó como el “cambio” frente a la experiencia kirchnerista. Uno de los aspectos de ese “cambio” se habría dado en materia de política exterior, donde inicialmente hubo un viraje discursivo centrado en la “reapertura” de Argentina hacia el mundo mediante la recomposición del vínculo con los acreedores externos y las potencias occidentales. Así, se avanzó en un acercamiento a Estados Unidos y la Unión Europea, en detrimento de las relaciones bilaterales establecidas con China durante los gobiernos kirchneristas. Sin embargo esta orientación no tuvo larga vida. A mitad del río, Macri cambió de caballo. Detrás de las marchas y contramarchas se encuentran, como veremos, los intereses de las distintas fracciones de la burguesía argentina y los problemas estructurales que la economía local arrastra desde hace décadas.

Los intereses agroindustriales y China

Las fracciones agropecuarias y agroindustriales de la burguesía argentina han sido, en términos generales, las más beneficiadas por la intensificación de las relaciones comerciales con China desde 2007. Sin embargo, el aumento de las exportaciones agropecuarias y agroindustriales que benefició a estas fracciones iba atado a otros elementos de la política exterior, por lo que las posiciones adquiridas no estaban aseguradas. Ello se puso de relieve durante los dos primeros años de la presidencia de Macri, con la gestión en la Cancillería de Susana Malcorra, cuando las tensiones comerciales y políticas con China afectaron las colocaciones agropecuarias. En 2016 China dejó de comprar aceite de soja a la Argentina, dando como resultado una caída del 97% de las exportaciones de este producto a ese país. En paralelo, se produjo una caída generalizada de la exportación de granos de soja a China, que tuvo su pico más alto entre enero y mayo del 2017, donde hubo un retroceso del 47,9% con respecto al mismo período del año anterior. Aunque se adujeron “razones de mercado” (los precios del aceite proveniente de Brasil, mucho más baratos durante ese año) y estructurales (el avance en la industrialización de la soja en China), un retroceso tan marcado y en tan corto tiempo en los dos principales rubros de las exportaciones argentinas a China debe explicarse también por razones de política exterior. La medida, como varios señalaron, sería una represalia por la decisión del gobierno argentino de frenar las licencias de importación de productos chinos y por la paralización de obras acordadas durante el gobierno de Cristina (centralmente, las represas Néstor Kirchner y Jorge Cepernic, gestionadas por el consorcio chino Gezhouba Group Company). Evidentemente, la administración china estaba respondiendo a la orientación impulsada por Malcorra. El intento de desjerarquizar la relación con China privilegiando los vínculos con Europa y Estados Unidos, la decisión de imponer restricciones a las importaciones, la revisión de los contratos con inversores chinos y el freno impuesto a obras que se pusieron en marcha durante el gobierno anterior, tenían un precio que se pagó con la restricción de las exportaciones con destino a China ¹.

Sin embargo, a fines de mayo de 2017, tras una gira por China en la que se evidenciaron los problemas en la relación bilateral, renunció la Canciller Susana Malcorra. Su renuncia fue un punto de inflexión en la relación con la potencia oriental, que comenzó recomponerse con el arribo a la Cancillería de un sector del macrismo que promovía una mayor integración. El primer síntoma de un cambio de rumbo se produjo en agosto de 2017, cuando el Ministerio de Agroindustria, conducido entonces por Ricardo Buryaile, anunció la reapertura de la exportación del aceite de soja a China. Desde el ministerio se coordinó una delegación compuesta de funcionarios y empresarios –entre los cuales estuvieron el presidente de la cámara aceitera (CIARA-CEC) y directivos de Dreyfus, Cofco, Cargill y Bunge– que viajó al país asiático y logró que la empresa estatal Sinograin se comprometiera a importar aceite de soja argentino. Por otro lado, este mismo año se produjo una reducción de aranceles en China que favoreció la importación de productos argentinos como langostinos, quesos, preparaciones alimenticias infantiles, pastas, mermeladas y bebidas alcohólicas ².

El mayor progreso en las relaciones sino-argentinas durante esta etapa se hizo notar con el acuerdo en el rubro carnes. En enero de 2018, China aprobó la importación argentina de cortes cárnicos congelados con y sin hueso luego de quince años de negociaciones. El Consorcio de Exportadores de Carnes (ABC) estimó que el acuerdo daría lugar a un aumento del 20 al 25% de las exportaciones de carne. Finalmente, durante 2019 comenzaron a cosecharse los frutos de los nuevos acuerdos y la recomposición de la relación bilateral. Ese año el Ministerio de Agroindustria de la Provincia de Buenos Aires informó que en el primer cuatrimestre del 2019 las exportaciones de carne a China aumentaron un 65% (231 millones de dólares), lo que confirmó a ese país como principal destino de las carnes de exportación de la región bonaerense. Durante 2019 también se produjo un incremento en las exportaciones de carne porcina, que en el primer cuatrimestre de ese año aumentaron un 53% en volumen y un 48% en divisas respecto de 2018, generando ingresos por 12,2 millones de dólares. Este incremento también estaba asentado en una mayor demanda china, merced a un nuevo acuerdo comercial y la habilitación de tres nuevos frigoríficos para abastecer ese mercado ³. El impacto de los nuevos acuerdos se observa en el incremento de las exportaciones, como se puede ver en la evolución de la balanza comercial Argentina-China entre 2008 y 2019.

El lobby industrial anti-China

Fuente: Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional: “Informe país China”, 2020.

En agosto de 2016, en el marco de un encuentro organizado por el Atlantic Council, el presidente de la Unión Industrial Argentina (UIA), Adrián Kaufmann Brea, solicitó al gobierno argentino que no se reconozca a China como economía de mercado. Este tema resultaba crucial para los industriales argentinos: de reconocerse a la potencia oriental como una economía de mercado, se evaporaba la posibilidad de limitar el ingreso de importaciones chinas aplicando medidas anti-dumping. La forma en que se resolviera esta cuestión preocupaba sobremanera a una de las empresas líderes en el mercado local, la productora siderúrgica Techint, cuyo mercado se vería amenazado si se permitiera el ingreso sin restricciones de la producción de acero chino, que en un año superaba en más de 600% la producción latinoamericana.

Ese mes la UIA también presentó una nota dirigida al Jefe de Gabinete Marcos Peña, a la canciller Susana Malcorra, al ministro de Producción Francisco Cabrera y al ministro de Hacienda, Alfonso Prat-Gay. La nota comenzaba expresando la preocupación “ante las implicancias negativas de un eventual reconocimiento de China como economía de mercado”. De avanzarse por dicha senda, continuaba la nota, la Argentina perdería la capacidad de enfrentar mediante derechos antidumping lo que consideraban una “competencia desleal” por parte de China, con graves consecuencias para el entramado industrial local:

“En el caso de que la Argentina otorgue este reconocimiento a favor de China, se producirá un grave desvío del comercio de productos chinos hacia nuestro país. El ingreso de estos bienes en condiciones de competencia desleal y precios artificialmente bajos, impactará de forma inmediata, y desde ya negativa, sobre el entramado productivo de la industria nacional y sobre los puestos de trabajo que lo sostienen”⁴.

El inminente ingreso de China a la Organización Mundial de Comercio (OMC), que obligaría al resto de los países a reconocerla como economía de mercado impidiendo la aplicación de barreras anti-dumping a sus exportaciones, estaba detrás de las preocupaciones de la gran burguesía industrial local. En 2001, China firmó un acuerdo con la OMC, que incluía una cláusula por la cual al cabo de 15 años, este país ingresaría a la OMC siendo automáticamente reconocido como economía de mercado. Ese plazo vencía en diciembre de 2016. A ello hay que sumar factores locales: el rol que había pasado a ocupar la economía china como uno de los principales destinos para las exportaciones agropecuarias locales implicaba como contrapartida un trato preferencial para las inversiones y las importaciones provenientes de ese país, lo que amenazaba las posiciones de los industriales argentinos en el mercado interno. Aunque la relación comercial había entrado en un impasse durante los primeros meses del gobierno de Mauricio Macri, las sanciones impuestas por el gobierno chino retrayendo las exportaciones de productos agropecuarios presagiaban un cambio de orientación en la relación entre ambos países. El futuro de la relación bilateral aún estaba en discusión, pero los intentos de acercamiento entre ambos gobiernos, como la reunión entre Macri y Xi Jinping en abril de 2016 en Washington, o la visita de Malcorra a China en mayo de ese año, preocupaban a la UIA, que intentaba incidir sobre la cuestión. De hecho, tanto el discurso de Kaufmann como la nota presentada a los ministros para evitar el reconocimiento de China como economía de mercado se produjeron pocos días antes de la primera visita oficial del presidente Macri a China, en septiembre de 2016.

Dos días después del pronunciamiento de la UIA, trascendieron a la prensa declaraciones del embajador argentino en China, Diego Guelar, que fueron interpretadas como un respaldo a que Argentina avance en el reconocimiento de la potencia asiática como economía de mercado. Guelar luego aclaró, mediante una carta pública, que nunca sostuvo que debía reconocerse a China como economía de mercado. Sus dichos se habrían limitado a señalar que desde hace algunos años este país estaba viviendo una transición hacia una economía “más abierta”, con una importante participación privada en la actividad económica, y que dada su importancia el gobierno argentino debía evaluar la cuestión “con China” y no “contra China”. Pero las aclaraciones no conformaron a los industriales, que en el acto por la celebración del Día de la Industria, el 2 de septiembre de 2016, expresaron sus quejas ante las declaraciones del funcionario, que “prenden luces amarillas”⁵.

Finalmente, en diciembre de 2016, China ingresó a la OMC. Aunque hasta mediados de 2017 ni la Unión Europea ni Estados Unidos avanzaron en su reconocimiento como economía de mercado, Argentina sí dio un paso en ese sentido, en el contexto de un intento para recomponer las relaciones comerciales con ese país. A fines de mayo de 2017, y tras la segunda gira presidencial de Macri por el gigante asiático, la Secretaría de Comercio emitió la Resolución Nº 396, un fallo ante una denuncia de dumping en el que se modificaron los criterios con que se resolvían este tipo de denuncias. En la denuncia, iniciada por la empresa Ferrum ante el ingreso de cerámicas y sanitarios a precios que se consideraron de dumping, la Secretaría de Comercio decidió resolver el caso comparando los precios a los que ingresaban los productos con sus equivalentes en el mercado interno chino. Hasta este fallo no era ese el procedimiento: el dumping se resolvía comparando los precios denunciados con los de terceros países, porque al no tener China status de economía de mercado no había garantías sobre sus precios internos. Aunque se trató de un caso particular, sentaba un precedente que los industriales locales leyeron como una amenaza ⁶.

Durante 2017, la cuestión china se mantuvo candente e incidió sobre las elecciones internas de la UIA. Durante el verano de ese año, los grandes industriales habían sellado un pacto con el gobierno para que la presidencia de la entidad recayera en Daniel Funes de Rioja, titular de COPAL, la cámara que nuclea a la agroindustria. Pero entre febrero y mayo la figura de Funes de Rioja cayó en desgracia, y finalmente terminó siendo desplazado. En los meses previos a la elección en la UIA, Funes de Rioja tuvo varias intervenciones públicas insistiendo en la necesidad de estrechar lazos con China. De hecho, fue parte de la delegación de empresarios que acompañó a Macri en su segunda gira por ese país, en mayo de 2017, donde tuvo un papel relevante, y declaró en más de una oportunidad que Argentina debía avanzar en acuerdos para la colocación de productos agroindustriales en esa plaza, pasando de ser el “granero del mundo” al “supermercado del mundo”. Por ello, las fracciones industriales que resistían el avance chino vetaron la candidatura de Funes de Rioja y eligieron una conducción donde Techint tuvo un lugar destacado. Aunque el nuevo presidente, Miguel Acevedo, también representaba a sectores agroindustriales, se alineó con los intereses proteccionistas que encarnaba Techint, al cuestionar en sus primeras apariciones públicas la relación comercial con China ⁷.

El gran viraje

La creciente preocupación industrial por el rumbo de la relación con China no era infundada: algunos movimientos en los pasillos gubernamentales indicaban que se estaba produciendo un giro. Las presiones que estaba ejerciendo esta potencia, como el cierre de la importación de aceite, la reducción en la compra de granos o la amenaza de dar de baja el swap de monedas contraído para apuntalar las reservas del Banco Central, obligaban al gobierno a hacer concesiones. Durante el viaje de Macri a China en mayo de 2017 esas presiones se hicieron sentir: los chinos se negaron a suscribir nuevos acuerdos de inversión, o poner en marcha los que ya estaban vigentes (como la remodelación del Ferrocarril Belgrano Cargas) hasta que no se resolvieran los escollos que habían frenado la construcción de las represas Kirchner-Cepernic.

Tras el viaje, comenzaron a producirse cambios que daban cuenta de la intención del gobierno argentino de mejorar la relación con China. El primero, y más importante, fue la renuncia de la Canciller Susana Malcorra, quien estuvo al frente de la política exterior en el momento en que la relación con China se deterioró. Aunque oficialmente se adjudicó la renuncia a razones de índole personal, trascendió la existencia de una disputa interna dentro de la Cancillería, y que la salida de Malcorra respondía a una serie de “fracasos”, entre los que se contaba el reciente viaje a China. La renuncia, de hecho, se consumó algunos días después del retorno de la gira oriental de mayo de 2017. Sus rivales en la disputa interna tenían lazos más sólidos con China. La cabeza de este grupo era Fulvio Pompeo, Secretario de Asuntos Estratégicos de la Nación. Detrás de él se alineaban Jorge Faurie, quien terminó reemplazando a Malcorra al frente de la Cancillería, y Diego Guelar, que mantuvo su puesto como embajador en China hasta el final del mandato de Macri. Los tres compartían un origen político común: habían sido funcionarios de Carlos Ruckauf mientras se desempeñó como gobernador bonaerense entre 1999 y 2001, y luego lo acompañaron cuando asumió como canciller en 2002. Entre 2016 y 2019 Pompeo ocupó en los hechos la función de asesor de Macri en asuntos exteriores, y tomó el comando de la Cancillería cuando se designó en ella a Faurie. Por su cargo, acompañó a Macri en cada viaje al exterior y en cada reunión importante con mandatarios extranjeros. De hecho, hasta la salida de Malcorra parece haber puesto en marcha una suerte de “cancillería paralela”, que se ocupó especialmente de la relación con China. Entre 2016 y 2017, Pompeo tuvo múltiples reuniones con funcionarios y empresarios chinos, y estuvo detrás de cada reunión importante de Macri con representantes de este país. Entre estas reuniones se destaca la recepción que organizó Macri en la Casa Rosada para miembros del Buró Político del Partido Comunista Chino (PCCh) en abril de 2016. La relación tuvo continuidad en un viaje relámpago a China realizado en julio de 2016, donde una delegación del PRO, encabezada por Fulvio Pompeo, viajó a reunirse con dirigentes del PCCh. Entre 2014 y 2015 Pompeo escribió diversos artículos en los que señalaba la necesidad de estrechar lazos con China. No es casualidad que en el reparto de poder en el terreno de las relaciones exteriores, Pompeo haya reservado para uno de sus lugartenientes la embajada argentina en China, ni que el embajador Diego Guelar se haya pronunciado (aunque sea ambiguamente) por el reconocimiento de China como economía de mercado en medio de la disputa con la UIA ⁸.

Claramente, desde la renuncia de Malcorra, la Cancillería había quedado en manos de un sector dentro del gobierno que promovía una mayor integración con China. Y ese cambio se hizo notar en el giro en las relaciones diplomáticas con ese país por el que comenzaron a destrabarse muchos de los conflictos que la Argentina mantenía con la potencia asiática. En julio de 2017 el gobierno renovó el swap de monedas con China. En agosto de 2017 se aprobó el reinicio de las obras en las represas Kirchner-Cepernic. Ese mismo mes, China reanudó las exportaciones de aceite provenientes de Argentina. Las relaciones diplomáticas continuaron por buen camino: en 2018 se firmó un acuerdo para ampliar el swap de monedas, ante las dificultades financieras que atravesaba la Argentina. Ese año también se suscribió el acuerdo para la exportación de carnes. En relación al reconocimiento de China como economía de mercado no hubo avances, aunque sí se observa un incremento de las importaciones entre 2016 y 2017, que se mantuvo durante 2018 y solo cesó en 2019 con la crisis y la restricción externa. Consecuentemente, los cuestionamientos industriales a la profundización de la relación bilateral continuaron. En julio de 2017, se difundió un informe elaborado por la UIA donde alertaban sobre el crecimiento de las importaciones de bienes de consumo provenientes de China. En noviembre de ese mismo año, en un encuentro entre empresarios y funcionarios, Paolo Rocca, CEO de Techint, increpó al Jefe de Gabinete Macros Peña por la misma cuestión. En noviembre de 2019, durante la conferencia anual de la Asociación Latinoamericana del Acero, Máximo Vedoya, presidente de la asociación y directivo del Grupo Techint, demandó a los gobiernos latinoamericanos una política más restrictiva en relación a las importaciones chinas, cuestionando particularmente la situación en Argentina y Brasil ⁹.

Entre dos fuegos

Con la llegada al poder de los Fernández, en 2019, la situación no cambió. La política exterior argentina sigue atada a los intereses (y los eventuales negocios) de las fracciones de la burguesía local y sus socios en el gobierno. Promoviendo una mayor integración con China y Rusia encontramos a Cristina y Kiciloff, que nos terminaron atando a “negocios” de dudoso beneficio, como el acuerdo para la puesta en marcha de las granjas porcinas o la compra llave en mano de centrales nucleares chinas dejando de lado la posibilidad de desarrollar las capacidades científicas locales que tenemos en ese rubro ¹⁰. Por otra parte, no le faltan al gobierno funcionarios con conexiones con Europa y, sobre todo, Estados Unidos. De ese lado encontramos a Ginés, Massa y al flamante Jefe de Gabinete Manzur. Gracias a estas relaciones, nos terminamos atando a la compra de dos vacunas, Sputnik y AstraZeneca, que no culminaron su producción en los plazos previstos demorando el avance de la vacunación en la Argentina. Ambas alternativas terminan, a la larga o la corta, yendo en contra de los intereses de los trabajadores argentinos. Una mayor integración con China puede traer los dólares que necesita el país para hacer frente a la crónica restricción externa, pero su contracara es el desguace de lo poco que queda de la industria local, cerrando las posibilidades de desarrollar, en base a las capacidades locales, una producción con mayor valor agregado. Por el contrario, proteger a la industria local implica no solo que se resientan las exportaciones, sino también despilfarrar recursos en sostener a una burguesía ineficiente que año a año nos hunde más y más en la crisis. Se trata de un juego de suma cero, el mismo que vemos en la política económica interna, donde ambas alternativas se cancelan mutuamente. Es la consecuencia de que nuestros destinos, por ahora, se encuentren atados a los de una burguesía agotada, sin soluciones para sacarnos del pozo.

1. La Nación, 7/10/16, 8/10/16 y 24/5/17; La Política Online, 7/10/16.
2. El Enfiteuta, 25/08/17; La Nación, 24/08/17; Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional: “Dossier: China, al a conquista del gigante asiático. Argentina Exporta”, 2018.
3. La Nación, 17/01/18, 29/4/19, 3/06/19 y 19/10/19; InfoCampo, 18/07/19.
4. La Nación, 30/6/16.
5. La Nación, 2/9/16 y 8/9/16.
6. Página/12, 3/6/17.
7. Sanz Cerbino, G.: “Una nueva grieta. La interna en la UIA y el problema chino”, El Aromo Nº 97, julio-agosto de 2017, https://goo.gl/FUCG5g.
8. La Nación, 18/7/16; La Política Online, 29/5/17, Letra P, 30/5/17 y 28/7/18.
9. Clarín, 13/11/19; EconoJournal, 28/8/17; Infobae, 18/7/17; El País, 8/11/18; La Nación, 3/7/17; BAE, 30/11/17.
10. Bil, D. e I. Harari: “Entregados. Sobre la mentada central nuclear con los chinos y el papel del sector científico argentino”, El Aromo, Nº 113, septiembre-octubre de 2020, https://bit.ly/3aKBMEV; Sartelli, E.: “El kirchnerismo y la chinización (o de cómo, por no ir presa, Cristina arrastra a la Argentina a un nuevo «pacto colonial» y a la bestialización de la clase obrera argentina)”, El Aromo, Nº 112, julio-agosto de 2020, https://bit.ly/3lRudCI.