Federico Rudistein
Laboratorio de Análisis Político
Desde hace tiempo que, una o dos veces al año, la política argentina se ve sacudida por explosiones provinciales de prolongada duración. Generalmente, las provincias del sur patagónico suelen ser las protagonistas de estas conflictivas situaciones. En este artículo analizaremos las condiciones estructurales que hacen de esa región un centro de estallidos regulares, y las posibilidades de un proceso similar en el futuro cercano.
Los estallidos sociales sucedidos en Tierra del Fuego durante el año 2016, Santa Cruz en 2017 y Chubut en 2018 son solo algunos ejemplos de cómo las provincias patagónicas se encuentran siempre al límite en el mantenimiento del orden.[1] Para conocer cuáles son las razones de tales procesos, decidimos estudiar las cuentas provinciales de Chubut, Neuquén, Río Negro, Santa Cruz y Tierra del Fuego a través de sus ejecuciones presupuestarias anuales para el período 2009-2018 (y de las leyes de presupuesto para el año 2019, donde la ejecución se encuentra en curso, así como para los años donde no existían datos de ejecución). A pesar de los distintos niveles de detalle y desagregación de datos que complejizan la comparación entre las provincias, podemos destacar ciertas tendencias de la región a partir de la observación y análisis del Esquema Ahorro-Inversión-Financiamiento (EAIF) que, según los manuales de clasificaciones provinciales y nacionales, al ser una clasificación combinada de recursos y gastos “posibilita la observación, en una forma más integral, de la política fiscal y económica que aplica el gobierno en un período dado”.[2]
Números rojos
Como primera observación sobre el estado general de las provincias es útil tomar como indicadores el Resultado Financiero y el Resultado Final. El primero consiste en la diferencia entre los “Ingresos Totales” (corrientes y de capital) y los “Gastos Totales” (corrientes y de capital). La distinción entre los aspectos “corrientes” y “de capital” radica en que los primeros tienen carácter regular y no impactan inmediatamente en la situación patrimonial, mientras que los segundos son eventuales y sí inciden en el patrimonio del sector público (la compra y venta de inmuebles, por ejemplo, o la construcción de infraestructura). El Resultado Final, por su parte, es cuando al Resultado Financiero se le suman las “fuentes financieras” (como toma de deuda o la disminución de inversiones financieras) y se le restan las “aplicaciones financieras” (como pago de deuda y la realización de inversiones financieras). Las cifras de estos y los demás indicadores, se presentan deflactados a valores 2019.
Inicialmente, se puede observar que Chubut, Neuquén y Santa Cruz suelen tener déficits financieros en todos los años del período, mientras que Tierra del Fuego y Río Negro tienden a mantener superávits financieros. En el caso de Chubut, los resultados mejoran cuando se observan los resultados finales, es decir, cuando se agregan fuentes y aplicaciones financieras (siendo las primeras superiores a las segundas), pero en el caso de Neuquén y Santa Cruz no. En Tierra del Fuego y Río Negro, por su parte, también se mantienen estables o mejoran, respectivamente.
Si observamos la evolución del período, podemos señalar que existe un empeoramiento financiero general. Por ejemplo, el resultado financiero de Chubut para 2015 es 14 veces más deficitario que en 2011, en Neuquén el resultado cae casi un 200% y en Tierra del Fuego un 70% para los mismos años. En 2016 y 2017, los primeros dos bajo el gobierno de Macri, se observan los peores años: en Chubut el rojo crece 100% entre 2015 y 2016 y otro 100% entre 2016 y 2017 (-$19.732 millones). Circunstancias similares ocurren en Santa Cruz y Neuquén, y hasta Río Negro atraviesa una reducción de los superávits financieros de aproximadamente la mitad entre 2014-2015 a 2016-2017.
Para financiar estos déficits se recurre al endeudamiento. Este instrumento es el que mayor aporte hace al equilibrio final de las cuentas o, al menos, a la reducción final de los números negativos. No es casualidad, en este sentido, que los valores más altos de la serie para el rubro “Endeudamiento Público e Incremento de Otros Pasivos” en las provincias se den justamente entre los años 2016 y 2017, cuando los déficits son más abultados. Dicho en otras palabras, el empeoramiento de las cuentas de las provincias tiene como respuesta una expansión en el endeudamiento.
Chubut, por ejemplo, toma solo en 2016 casi $30.000 millones de deuda (siempre hablando en pesos corrientes a valores 2019), cuando de 2011 a 2015 había tomado en total aproximadamente $12.000 millones. Condiciones similares ocurren en las otras provincias: Neuquén se endeuda por $35.005 millones entre 2016 y 2017, Río Negro por $26.217 millones entre ambos años y Tierra del Fuego toma en dos años 34% más que en los cinco años previos.
Aunque el mecanismo parece expandirse desde que Macri llega a la presidencia, las tendencias que ahora se muestran crudamente arrancan mucho antes. Se puede ver que de 2011 a 2015 Chubut tiene un déficit financiero acumulado de $8.593 millones y responde con un endeudamiento –también acumulado- de $11.242 millones. Neuquén, por su parte, acumula $23.348 millones en rojo para el mismo periodo y acude a $43.821 millones de deuda. Las provincias más “ordenadas” -es decir, Tierra del Fuego y Río Negro- también llevan a cabo procesos estables de toma de deuda.
Este cuadro se agrava porque, a pesar de la relevancia del endeudamiento en las cuentas provinciales, en muchos casos, entre 2009-2018, los resultados finales permanecen en rojo, incumpliendo “la regla de oro” de la administración. La incidencia de las aplicaciones financieras, entre ellas el pago de deuda, podría explicar la persistencia de esos números finales. Quienes se especializan en el análisis de las finanzas públicas suelen señalar que, a partir de la información que surge del Esquema Ahorro-Inversión-Financiamiento, el resultado final (es decir, el resultado financiero más las fuentes financieras, menos las aplicaciones financieras) debe ser igual a cero.[3]
Para 2019, sin embargo, la situación se percibe diferente. Desde los mismos presupuestos (en los cuales se suele sobreestimar el déficit provincial) se proyectan resultados financieros superavitarios en Santa Cruz, Chubut y Neuquén (en Tierra del Fuego y Río Negro, aunque se presupuestan déficits, suponemos que los mismos se corregirán con la ejecución, como es habitual). La recuperación de Neuquén, de hecho, ya empieza a manifestarse en las cuentas de 2018, pasando de un negativo de $13.581 millones en 2017 a un superavitario $777 millones al año siguiente. Tiene sentido, entonces, que los niveles de endeudamiento se vean reducidos paralelamente.
La otra cara de la moneda
¿Cómo empezaron a remontar estas provincias su déficit crónico? La situación deficitaria en las provincias tiene, en los últimos años, su correlato en la evolución de los gastos totales. A primera vista, se destaca en 2016 un proceso generalizado de ajuste en los gastos, especialmente en Chubut y Santa Cruz, de 28% y 11% respectivamente, en comparación con 2015. Para 2018, de hecho, los gastos de Santa Cruz eran 26% menores que en 2015 y en Chubut la reducción alcanzaba casi el 50%.[4] Tierra del Fuego no escapa a la situación general, ya que, aún con montos menores, para 2018 el gasto fue un 10% menor que en 2015, consolidando una tendencia al achique progresivo.
El caso opuesto es el de Neuquén, cuyos gastos presupuestados para 2019 son un 10% superiores a los de 2015, situación que también se ve reflejada en la evolución de los ingresos totales. En esta provincia, el gran salto en los ingresos percibidos se dio el año pasado, cuando estos aumentaron un 20% respecto a 2017. Lo que empuja esta holgura presupuestaria, como veremos, es un notable aumento de las regalías, donde influye el fenómeno Vaca Muerta.
Estos indicadores pueden ser analizados más en detalle. Por ejemplo, si observamos la evolución de uno de los gastos más importantes de las provincias, cercano o superior al 50% de los mismos, el gasto en “Personal”, podemos notar cómo comienza a realizarse en 2016 el proceso de ajuste. En las cinco provincias el gasto en este rubro se ve reducido. Especialmente en Santa Cruz y Tierra del Fuego, donde el ajuste se prolonga hasta 2019 y 2018, respectivamente. Para Tierra del Fuego en 2018 el gasto en “personal” fue un 27% menor que en 2015. En Santa Cruz el presupuesto 2019 señala un 33% menos de gasto en personal que en 2015 y 24% menos que en 2016. Es el resultado de las pésimas paritarias que obtuvieron los estatales en la provincia en los últimos cuatro años: una suma fija remunerativa de $1.500 en 2016, “paritaria cero” en 2017, $2.000 no remunerativos en 2018 y una paritaria 2019 que, aunque mejor, no recupera lo perdido en los tres años previos.[5]
¿Por qué?
Habiendo observado el difícil panorama general y el proceso de ajuste que constituye su contracara, resta aún explicar cuáles son las causas de esta situación. En primer lugar, debemos considerar la influencia de la coparticipación. Suele esgrimirse que el gobierno macrista no gira plata a las provincias (en particular a las gobernadas por opositores) y esto explica sus dificultades. Sin embargo, los datos contradicen esta explicación. Si vemos el rubro “Ingresos Tributarios de origen nacional”, dentro del cual la coparticipación es la variable más importante, solo se observa una reducción parcial de 2015 a 2016 en las provincias patagónicas. A partir de allí, los valores crecen progresivamente, hasta superar en 2018 y 2019 los montos de 2015. El año 2015 concentra los valores más altos del periodo 2009-2015, por lo que la caída parcial en 2016 podría ser un ajuste sobre una mejora inusual (o adelantos) de la coparticipación durante un año electoral. El progresivo aumento de la coparticipación bajo el gobierno de Cambiemos, no obstante, permite considerar que no le soltó la mano a las provincias y que, por lo tanto, no se encuentra ahí el origen de los problemas recientes. A modo de ejemplo, el presupuesto 2019 de Santa Cruz marca para este rubro de ingresos un 16% más que en 2015, así como en Río Negro el mismo presupuesto 2019 calcula un aumento del 34% respecto a la ejecución de 2015.
Otra fuente clave de ingresos en las provincias del sur son las regalías. Dependiendo el caso, las regalías petrolíferas, gasíferas o hidroeléctricas suelen tener un peso importante en las cuentas. En este caso, se trata de un ingreso que varía en función de los precios internacionales, y que, por lo tanto, es más inestable. Si se elevan los gastos provinciales en función de un ingreso cuya magnitud es difícil de prever, es lógico que esa inestabilidad se traslade a las finanzas provinciales y a la calle. Creemos que aquí radican los problemas presupuestarios que afrontan las provincias patagónicas. Se puede observar el impacto negativo que sufre Chubut recientemente debido a la caída abrupta de regalías durante el periodo 2015-2017. Para ser más precisos, en 2017 el ingreso por este rubro en la provincia fue un 40% menor que en 2014. Lo mismo ocurre en Río Negro, donde estos ingresos se reducen un 55% entre 2015 y 2017, y en Santa Cruz, donde la reducción alcanza un 37% entre 2014 y 2017. La crisis coincide con la caída de los precios internacionales de estas commodities.
La única excepción, como mencionamos, es Neuquén, donde los ingresos por regalías se encontraban para 2015 en el valor mínimo del periodo y aumentaron constantemente en los cuatro años siguientes, superando en 2018 (y aún más en 2019) el valor máximo de la serie (2009). Para ser más claros, Neuquén presupuesta para 2019 casi el doble de ingreso por regalías que en 2015, y 25% más que en 2009. Viendo este proceso, parece ser innegable la relevancia del fenómeno Vaca Muerta para esta provincia. Habrá que ver qué proyección a futuro tienen estos yacimientos, pero no podemos descartar en Neuquén estallidos similares a los del resto de las provincias patagónicas si se desploman en algún momento los precios del gas y el petróleo, algo que ya está en el horizonte…[6]
Conclusiones
Las ejecuciones presupuestarias nos muestran que estas provincias atraviesan una situación delicada desde hace algún tiempo. Ya vimos que no es la reducción de la coparticipación la causa de los problemas, sino que hay un problema general. A excepción de Río Negro, cada vez es mayor la brecha entre ingresos y gastos en estas provincias. Las regalías, en este sentido, son una fuente importante pero inestable de ingresos, por lo que sostener alzas de gastos sobre esa base se vuelve peligroso.
Las respuestas provinciales a este panorama no suelen ser muy diferentes: ajuste, especialmente de los gastos en “personal” (muy notorio en 2016, más suave después), y un proceso de endeudamiento público que solo retrasa en el tiempo un ajuste mayor. Estas respuestas no son sostenibles en el tiempo y, por lo tanto, no resuelven el problema. ¿Cuánto tardarán en generalizarse las rebeliones de estatales contra los recortes de salarios y el achique de las plantas de personal en estas provincias? ¿Hasta qué punto resultará sostenible el nivel de endeudamiento? Chubut y Santa Cruz parecen ser las provincias más delicadas, donde el ajuste y el endeudamiento tienen mayor dimensión, volviendo más probable una respuesta virulenta. En el otro extremo se encuentra Neuquén, donde el gasto crece atando su suerte a Vaca Muerta, pero sobre las mismas bases frágiles que en su momento permitieron la expansión a quienes ahora ajustan. Cualquier viento en contra, aquí también, puede hacer colapsar la provincia.
Notas
[1]Ver Duarte, Juan Manuel: “El conflicto en el fin del mundo”, El Aromo N° 90, 2016, disponible en https://goo.gl/vYPS3n; Cominiello, Sebastián: “El espejo austral de la Argentina”, El Aromo N° 90, 2016, disponible en https://goo.gl/NciFvD; Rodríguez, Martín: “El sur en llamas”, El Correo Docente N° 9, 2017, disponible en https://goo.gl/yHwSaM; Juan Perrotat: “Hielo y Fuego. La situación en Chubut y los límites del estructurales del capitalismo argentino”, El Aromo Nº 102, 2018, disponible en http://bit.ly/2JKaeCF.
[2]“El sistema presupuestario en la administración nacional de la República Argentina”, Manual del Ministerio de Hacienda de la Nación. Disponible en http://bit.ly/2JHNoeZ; “Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público Nacional”, Sexta Edición, 2016, Oficina Nacional de Presupuesto, Subsecretaria de Presupuesto, Secretaría de Hacienda, Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas. Disponible en http://bit.ly/2y4G72q.
[3]Hugo Sebastián, 4ta Jornada Provincial de Finanzas Públicas Municipales, Paraná, Entre Ríos, 2013. Disponible en http://bit.ly/30PjX0c.
[4]Este dato de 2018 se basa en el presupuesto ya que fue imposible acceder a la ejecución presupuestaria de ese año.
[6]Bil, Damián: “En busca de combustible. Las apuestas desesperadas a Vaca Muerta y al litio como fuentes de renta para el capitalismo en Argentina”, El Aromo N° 105, 2019, disponible en: http://bit.ly/2y1JV4v.
