El análisis del Plan Pinedo nos permite conocer uno de los principales proyectos económicos que se postularon como opción a lo que después fue la industrialización mercado internista peronista, así como los alineamientos políticos que generaba en distintas clases y fracciones de clase.
Por Marina Kabat (Grupo de investigación de la historia de la clase obrera argentina-CEICS)
Hacia inicios de los ’40, Raúl Prebisch preside el Banco Central de la República Argentina. Es por entonces el ideólogo del famoso Plan Pinedo que fracasa en el Parlamento, pero que, en lo que respecta al desarrollo industrial, se impone por decreto. Tras la caída del peronismo, con la Revolución Libertadora del ‘55, Prebisch se transforma en la voz que orienta la marcha económica a través de un nuevo plan, que esta vez sí lleva su nombre.
Esto significa que en la vereda de enfrente al nacionalismo económico peronista no se encuentra un burdo liberalismo que propugna un ingreso irrestricto de importaciones industriales para garantizar la salida de granos y carnes. El análisis del Plan Pinedo nos permite conocer uno de los principales proyectos económicos que se postularon como opción a lo que después fue la industrialización mercado internista peronista, así como los alineamientos políticos que generaba en distintas clases y fracciones de clase. Sus limitaciones nos muestran también cómo las condiciones económicas nacionales e internacionales atentaban contra esta perspectiva, que es derrotada no solo en el plano político como creen los liberales, sino también en la arena económica. En otras palabras, el proyecto de sustituir exportaciones que Pinedo y Prebisch intentaron desarrollar no fue vencido ni por la estrechez de miras del radicalismo ni por la demagogia peronista, sino que fracasó por cuestiones económicas.
El Plan Pinedo
Para Argentina, 1940 es un pésimo año en el cual, a consecuencia de la guerra, se agudizan los problemas del comercio triangular (superávit con Gran Bretaña y déficit con EE.UU.). El balance que realiza el Banco Central de la República Argentina ilustra con claridad las urgencias del momento. Durante 1940, en la zona de divisas de libre disponibilidad (Estado Unidos) se exportaron apenas 610 millones de pesos moneda nacional. En cambio, los pagos llegaron a 840 millones. Esto arrojaba un déficit de 230 millones. El pronóstico para 1941 era aún más pesimista. Como solución transitoria se había tramitado un crédito con Estados Unidos por 110 millones de dólares. Pero se consideraba que esto solo podía ser un recurso transitorio.
Frente a esta situación, Federico Pinedo, entonces Ministro de Hacienda de la Argentina, propone el Plan de Reactivación Nacional, más conocido como Plan Pinedo. Como ya hemos dicho el ideólogo del mismo no era otro que Raúl Prebisch. El plan incluye medidas a corto plazo pensadas como una respuesta a las condiciones económicas impuestas por la Segunda Guerra Mundial, pero, al mismo tiempo, introduce cambios de largo plazo. Pinedo quería promover una industria exportadora basada en materias primas nacionales, mediante incentivos cambiarios a las exportaciones industriales con la expectativa de volver la economía argentina más complementaria a la norteamericana.
El Plan constituía un proyecto abarcador que incluía medidas como la compra estatal de las cosechas que no podían colocarse en el exterior, el financiamiento de la industria y de la vivienda popular (es decir, un estímulo a la construcción y, por ende, al empleo y a la demanda interna), un control selectivo de las importaciones, la generalización de las leyes de draw back y una reorientación del comercio exterior hacia Estados Unidos y hacia los países latinoamericanos, en especial, Brasil. Contemplaba, además, la nacionalización de los ferrocarriles, lo que constituye una muestra de que ciertas medidas económicas que finalmente terminó tomando el peronismo se deben más a la coyuntura económica que a su ideología nacionalista.
El plan fue aprobado en el senado a finales de 1940, pero no consiguió ser tratado en la Cámara de Diputados. El Partido Conservador y la Unión Cívica Radical se opusieron al mismo. En el caso de la UCR, el sector más populista, heredero de la tendencia yrigoyenista representado por Sabattini, rechazó el plan con los mismos argumentos que los líderes de la CARBAP, una asociación de sectores ganaderos marginales (criadores) opuestos a la Sociedad Rural Argentina, que se oponía a todo tipo de industrialización local.
Tras el fracaso parlamentario en enero de 1941, Federico Pinedo renuncia a su cargo. Sin embargo, miembros destacados de su equipo económico mantuvieron sus posiciones en el gobierno, incluso algunos de ellos permanecen en sus cargos hasta después del golpe militar de junio de 1943.1 Gracias a ello, a un conjunto de decretos del poder ejecutivo y a normativas del Banco Central (manejado por Prebisch), los aspectos del plan Pinedo relativos a la promoción de exportaciones no tradicionales pudo implementarse.
La Corporación para la Promoción del Intercambio
Como medio para promocionar las exportaciones industriales el Plan Pinedo proponía la creación de organizaciones a las que se les permitiría vender en el mercado libre las divisas provenientes de las exportaciones industriales. En noviembre de 1940, un decreto autoriza una organización de este tipo, la Corporación para la Promoción del Intercambio (CPI), que comienza a funcionar en mayo del ‘41. En forma complementaria se emite un decreto generalizando el draw back (devolución de impuestos pagados para importar insumos cuando éstos se usan para producir un bien que luego se exporta), se otorgan beneficios cambiarios a las exportaciones industriales y la creación del Comité de Exportación y Estímulo Industrial y Comercial. También favorece este proceso la creación en octubre de 1941 de la Flota Mercante Nacional, que orienta el 75% de su carga hacia Estado Unidos en un contexto de escasez de bodegas debido al conflicto bélico.2
El directorio de la CPI estaba integrado, por los principales ejecutivos de las empresas norteamericanas radicadas en la Argentina, que actuaban como compradoras de divisas. También estaban representados los grandes consorcios multinacionales Tornquinst, Bemberg, Bunge y Born, Leng Roberts, etc. Esto fue interpretado tanto por Llach (liberal) como por Murmis y Portantiero3 (peronistas de izquierda), como una expresión de sumisión argentina a los deseos del imperialismo yanqui. Sin embargo, los empresarios norteamericanos no tenían ningún interés en participar de la CPI. Recibieron con frialdad la noticia de su creación, tal cual lo atestigua el New York Times. Las empresas norteamericanas solo aceptan colaborar con el proyecto después de que se las amenazara con bloquear sus importaciones.4
Al desconocer estos hechos, se subestima el impulso que para la industria significó la CPI. Murmis y Portantiero consideran el Plan Pinedo un proyecto de reforma menor diseñado, en última instancia, para mantener el statu quo ganadero del país y a la CPI como una entidad que solo beneficia los capitales norteamericanos, como General Motors. En su interpretación no se entiende por qué, si antes de Perón no hubo ningún tipo de política industrialista, no se consolida una fracción industrial más amplia que apoye al peronismo en forma más activa. La respuesta es simple: antes de Perón hubo otras medidas industrialistas, distintas a las que se implementarán más tarde. Desde el punto de vista de la burguesía industrial no había una sola opción. Existía, en cambio, la disyuntiva que puede resumirse en la fórmula Prebisch o Perón.
La CPI impulsó la exportación de productos agrarios no tradicionales, la de manufacturas e, incluso, la de productos mineros. La entidad tuvo bastante éxito en su accionar. Es llamativo que dos liberales como Llach y Diaz Alejandro subrayen lo que para ellos es el gran desempeño de las exportaciones industriales en el período y simultáneamente minimicen -especialmente Llach- el rol de la CPI. Llach, por ejemplo, cree que, como poco después de crearse la CPI, Estados Unidos entró en la Segunda Guerra, esta entidad no pudo cumplir su función y abandonó la promoción de exportaciones a la espera de tiempos mejores. Por ello se habría limitado a organizar investigaciones sobre las proyecciones de la economía en la posguerra.
La única fuente que Llach consulta de la CPI, es precisamente la publicación de parte de esos estudios. Pero desconoce las memorias y otros documentos de la CPI, por lo que tiene un balance sumamente errado de su accionar. Si bien el ingreso de Estados Unidos a la guerra genera dificultades (falta de bodegas y trabas para la importación de insumos), la CPI no detiene sino que expande su accionar. En 1941 las exportaciones promovidas superan ampliamente a las importaciones gestionadas. Por eso, la CPI reforma sus estatutos ampliando las actividades a su cargo: inicialmente los objetivos de la CPI se limitaban a la exportación y solo a aquella dirigida a los Estados Unidos. A partir del cambio de estatutos, se instituye como uno de sus objetivos la promoción de las importaciones, sea la de materias primas o productos elaborados necesarios a la industria argentina. No se podría exportar si no se importaban a un precio accesible, algunos insumos indispensables. Esto ocurre con ciertas substancias químicas necesarias para obtener cueros de calidad. Con el tiempo, la CPI desarrollaría también intentos por remplazar esas importaciones con productos locales. Con tal fin realiza estudios de distintas sustancias curtientes y crea una división de minería. Esta última tenía como objetivo detectar las posibilidades de distintos minerales locales, sea para remplazar productos importados en el mercado local, o para ser comerciados en el exterior, lo que efectivamente logra.5 Con la reforma de sus estatutos también extiende su ámbito de acción a Latinoamérica.
En 1941 la CPI abre una oficina en Nueva York bien situada en la Quinta avenida con una vidriera a la calle donde exhibe los productos argentinos. En esta etapa comienzan a realizarse estudios necesarios para evaluar qué bienes serían promocionados en el extranjero. Para ello realizaron estudios preliminares sobre alrededor de doscientos productos. Se concentraron en aquellos que estuvieran estrechamente relacionados a la producción natural del país. En sus estudios, la CPI analiza los principales rasgos de la producción local y del mercado norteamericano y realiza sugerencias a los industriales del ramo.
A medida que desarrolló sus actividades, la CPI constató que las dificultades que presenta la adaptación de la industria local a los mercados externos. Al crecer las exportaciones industriales comenzaron a sucederse las desavenencias con los compradores extranjeros respecto a los parámetros de calidad y normas de envase de los productos comercializados. El conflicto más grave se suscitó en la exportación de bebidas alcohólicas, en las que un comprador norteamericano detectó partículas de vidrio en la bebida y decidió el refiltrado de toda la partida. En ese caso la CPI intentó mediar en la discusión acerca de quién se haría cargo del costo de dicho proceso. Estas quejas llevaron a investigaciones, y, uno tras otro, los informes técnicos demostraron las falencias de la industria manufacturera local y la complejidad de los problemas a resolver. Según las memorias de la entidad:
“a poco de empezar, se vio con claridad que no era posible incrementar los rubros exportables, sin contar con la promoción de las importaciones, el perfeccionamiento de los procesos industriales, la aplicación de investigaciones y estudios para el mejor aprovechamiento de los productos, etc…”6
Esto está en la base de los nuevos estatutos de 1942. Allí se plantean dos actividades distintas pero paralelas: la promoción del intercambio y la promoción de la tecnología. Esta última, tenía como objetivo aumentar y mejorar la producción de ciertos renglones en aras de incrementar las exportaciones. El producto debía adecuarse a la calidad y el estándar de producción requerido en el extranjero. Esto era considerado crucial pues “nuestros consumidores extranjeros no contemplan ni disculpan los vicios que afectan a nuestros productos.”7
Adaptar los bienes elaborados en la Argentina a la demanda norteamericana no era una dificultad menor. Por ello, se contrataron técnicos norteamericanos que pudieran asesorar a los industriales locales en la adecuación de su producción a los estándares norteamericanos. En todos los casos, esta iniciativa tenía fines prácticos inmediatos. Por ejemplo, se logró la exportación de queso (así como la de manteca) merced a un acuerdo comercial entre Argentina y Estados Unidos impulsado por la CPI y a las gestiones de asesoría técnica a cargo también de la entidad8.
De esta manera, las actividades comerciales de la CPI continuaron a pesar de las dificultades, como lo prueba la ampliación de las sucursales en Estados Unidos y el éxito logrado en la exportación de algunos productos. El balance económico de la CPI arroja beneficios y puede, por ello, expandir sus actividades. Para ello inaugura nuevas sucursales en Estados Unidos. Las ciudades elegidas son Nueva Orleáns, Chicago y San Francisco. Nueva Orleans era el puerto por donde ingresaba la mayoría de los embarques provenientes de la Argentina. A su vez, Chicago y San Francisco representaban mercados en los que los productos argentinos habían sido bien recibidos.
Algunos productos que se exportaron a gran escala fueron alfombras de lana tejidas a mano, caramelos, pastillas, flores artificiales, platería, artículos de cuero y de mimbre, y glucosa de maíz. Algunos de los rubros de mayor exportación como los productos del cuero o químicos fueron objeto de estudios específicos. La CPI trabajó en colaboración con la Cámara de industria del calzado y con la del cuero para mejorar la calidad de cueros curtidos, calzado y productos de marroquinería exportados. La CPI promovió nuevos métodos de curtido con los consiguientes cambios técnicos. Según el informe Armour, durante 1942 muchos particulares y compañías consultaron a la misión Armour acerca de proyectos relativos a industrias químicas y, en varias oportunidades, ello provocó la creación de nuevas industrias.9 En todos los casos, las investigaciones se encuentran íntimamente ligadas al desarrollo de las nuevas exportaciones, teniendo consecuencias concretas en el corto plazo, más allá de las posibles previsiones sobre la posguerra.
La caída de las exportaciones
Como un lector atento habrá podido anticipar, ya en el momento de expansión de las exportaciones industriales el proceso evidenciaba fuertes debilidades. En primer lugar, la calidad no era la adecuada para competir en el mercado mundial. Muchas de estas deficiencias obedecían a problemas de escala que impedían la incorporación de nuevos procedimientos técnicos, tal cual lo señala el informe ya citado respecto de la industria química.
La baja escala hizo que en muchos casos los contratos llegaran a absorber la producción total de algunas fábricas por un par de años.10 Una consecuencia de esto es el desabastecimiento del mercado interno y el aumento de precios, lo que terminó generando restricciones locales a la exportación de productos como textiles y cueros.
La Memoria de la CPI de 1945 incluye un listado de las dificultades con las que había tropezado la colocación de productos argentinos: los precios argentinos eran superiores a los precios máximos fijados en la Oficina de Administración de Precios de EE.UU. o a los de la competencia norteamericana; la calidad no satisfacía a la demanda; restricciones a las importaciones por parte de EE.UU.; restricciones a las exportaciones establecidas por el gobierno argentino; existencias importantes del producto ofrecido en el mercado; la producción argentina resultaba insuficiente para la demanda norteamericana; falta de interés en la oferta argentina; deficiencias en las condiciones de envase; deficiencia en la estandarización del producto11.
Según la CPI, los productos de exportación aumentaron de 227,55 pesos promedio la tonelada exportada, a 979,03 en los primeros 11 meses de 1945. Esto tuvo consecuencias tanto en el ámbito externo como en el interno. Hizo peligrar el mercado norteamericano y generó alarma sobre el impacto de las exportaciones industriales en el ámbito local, lo que promovió medidas que limitaron o prohibieron estas exportaciones.
Ya en 1944 la revista Temas económicos alertaba sobre el riesgo que los aumentos de precios implicaban para la continuidad de las exportaciones industriales y responsabilizaba a los incrementos salariales por este ascenso de los precios.12 La continuidad de las exportaciones industriales hubiera requerido mantener un bajo nivel salarial, algo difícil en una economía que se aproximaba al pleno empleo. A diferencia de los países del sudeste asiático, la Argentina carecía de una abundante reserva de fuerza de trabajo que pudiera ser movilizada de modo de mantener los salarios deprimidos por décadas.
Las exportaciones industriales no dejaron de ser un fenómeno coyuntural ligado a la guerra. Algunos productos encontraron mercado en forma directa por la movilización bélica. Es así que Argentina tiene un rol importante como proveedor de calzado de las tropas aliadas. En otros casos esta coyuntura actúa en forma indirecta, debido a que los productores tradicionales, sean norteamericanos o europeos no pueden abastecer el mercado, lo que abrió una posibilidad que los industriales latinoamericanos aprovecharon. Pero, al normalizarse de a poco la situación en la posguerra, los viejos competidores ocuparon de nuevo sus antiguas plazas.
La ilusión liberal de que Argentina hubiera podido sostener en el tiempo una alternativa de sustitución de exportaciones desconoce las limitaciones del capitalismo argentino. En particular, ignoran cómo su carácter chico y tardío genera, por un lado, el problema de la escala y, por otro, el desafío de desalojar a competidores establecidos con anterioridad en los mercados. También subestima el componente demográfico: sin un gigantesco ejército industrial de reserva como el disponible en los países del sudeste asiático esta perspectiva económica carece de viabilidad.
Revanchas
Los liberales aciertan al señalar que su corriente en los ‘40 procuraba tanto el desarrollo del agro como de la industria, siempre que fueran competitivos a nivel internacional. También es cierto que el peronismo, al menos en su propuesta original, representada por la gestión de Miguel Miranda en Ministerio de Hacienda (1946-1949), hace lo contrario: protege tanto al conjunto de la industria, como a las economías regionales tradicionalmente poco competitivas, lo que le va a permitir ampliar sus bases sociales. Tras la caída del peronismo el antiguo presidente del Banco Central es convocado por el gobierno de la Revolución Libertadora para el que elabora el Plan Prebisch.13 En él propone reestructurar las agroindustrias que el peronismo había amparado. No es tarea fácil y demandará durante los siguientes quince años las energías de diferentes gobernantes: desde la racionalización de los frigoríficos por Frondizi hasta la centralización de los ingenios azucareros bajo Onganía. Desde el punto de vista de Prebisch, esta reestructuración tiene un doble beneficio: racionaliza estas economías bajando sus costos de producción y al mismo tiempo libera trabajadores. Es decir, genera un ejército de desocupados, que fuerza una modificación de las condiciones laborales en la industria. En realidad, a esta altura, Prebisch solo representaba una versión más consecuente y decidida del programa económico que el mismo Perón intenta implementar desde 1949.
Notas
1Cramer, G: “Argentine Riddle: The Pinedo Plan of 1940 and the Political Economy of the Early War Years”, en Journal of Latin American Studies, nº 3, Cambridge University Press, octubre de 1998.
2Dorfman, A. y Sintes Olives, Francisco Faustino: Encuesta continental sobre fomento y coordinación de industrias. Montevideo, Consejo Permanente de Asociaciones Americanas de Comercio y Producción (s/f) [probablemente publicado en 1944].
3Murmis, Miguel y Portantiero, Juan Carlos: Estudios sobre los orígenes del peronismo, Siglo XXI, Buenos Aires, 2011; Llach, Juan: “El plan Pinedo de 1949, su significado histórico y los orígenes de la economía política del peronismo”, en Desarrollo Económico, nº 92, 1984. Alejandro, C. F. D. y Carlos, F.: Ensayos sobre la historia económica argentina, Amorrortu, 1970.
4Rapoport, Mario: Historia económica política y social de la Argentina, Ariel, Buenos Aires, 2005, p. 233.
5CPI. Actividades desarrolladas por la CPI desde su creación hasta octubre de 1944. Plan de trabajos presupuesto para 1945. Buenos Aires, 1944.
6Ídem, p. 1.
7Ídem, p. 3.
8CPI: Memoria de la Corporación para la Promoción del Intercambio SA, ejercicio 1942. Bs. Aires, 1943.
9Godwin, Francis: La industria química argentina. Buenos Aires. CPI. 1944, p. 15.
10CPI: Actividades desarrolladas por los distintos departamentos y Divisiones de la CPI durante el primer semestre de 1945. Bs. Aires, 1945: 2, 7 y 8.
11CPI: Memoria de la CPI SA, ejercicio de 1945. Bs. Aires, 1946, p. 21.
12Temas Económicos. noviembre, año 4, nº 48, 1944, p. 6.
13Ver “La otra cara de un ‘progresista’. El informe Prebisch al gobierno de la Revolución Libertadora”, en El Aromo, nº 51, noviembre-diciembre de 2009.
