Sin nada que planear. Sobre el lanzamiento del Plan Nacional de Educación Obligatoria y Formación docente, 2012-2016 – Romina De Luca

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Romina De Luca – Grupo de Investigación de Educación Argentina
 
 
¿Cree usted que tener un plan demuestra el interés genuino por algo? Si usted es de los que responderían afirmativamente, quédese a leer esta nota y vea cómo el gobierno nacional se vanagloria de un proyecto educativo que no nos lleva a ningún lado. 
 
El pasado 5 de febrero, el gobierno presentó oficialmente el Plan Nacional de Educación Obligatoria y Formación Docente 2012-2016 [1], en el Teatro Gran Rex. El mismo fue aprobado el 5 de diciembre por la Asamblea Ordinaria del Consejo Federal de Educación con la participación de todos los ministros de educación de las provincias. En su lanzamiento, el ministro de la cartera nacional, Alberto Sileoni, celebró el contenido federal del acuerdo. En sintonía, Cristina Fernández de Kirchner agregó que el Plan “representa el espíritu de las provincias”. Según ambos funcionarios, el presente educativo sería tan augurioso que nos permitiría trazar metas de cara al Segundo Bicentenario. Ese posicionamiento fue ratificado recientemente por la presidente, en el discurso de apertura de las 131ª sesiones ordinarias del Congreso, bajo el lema una “década ganada” al infierno. 
En esta nota analizaremos el mentado plan. Mostraremos como su vaguedad y escasa delimitación habla de lo poco serio del asunto. Cualquier plan debería interrogarse en torno hacia dónde queremos dirigir la educación, qué debemos enseñar, cuál es la cantidad óptima de recursos financieros, humanos, materiales, edilicios que precisaría el sistema educativo. Sin embargo, esas preguntas se hallan ausentes. Por ese motivo, más que nuevo horizonte, el proyecto profundizará la honda degradación educativa de un infierno (ya a esta altura) consolidado. 
 
Mucho tiempo para poca cosa
 
Entre otros objetivos, el Plan convoca a las provincias a planificar la intervención sobre el sistema educativo los próximos cuatro años. El motivo: alcanzar los “desafíos” fijados por la Ley de Educación Nacional. Resulta, hoy día, un llamado curioso. Ya transcurrieron seis años desde la sanción de la nueva Ley, en diciembre de 2006, y recién hoy el gobierno decide planificar intervenciones. Tardaron el mismo tiempo en decidirse a concertar objetivos y metas (la etapa previa de una reforma) que el que se tardó en implementar la extinta Ley Federal. Cabe preguntarse por qué ahora.
Según el discurso oficial, los logros alcanzados desde el 2003 ameritarían un salto cualitativo. A decir de Cristina, hoy “Los chicos han vuelto a las escuelas a estudiar, y vuelven a comer a sus casas, esto que parecía un slogan de campaña, lo hemos hecho realidad” [2]. Aunque es razonable dudar de una imagen tan optimista, no nos queda más opción que creerle. A nivel nacional no existen datos estadísticos al respecto. No resulta un elemento menor. Mientras en la década de los noventa, las mediciones estadísticas educativas registraban la cantidad de alumnos que recibían servicio alimentario en las escuelas (“iban a comer”), en la actualidad las mediciones K dejaron de suministrar esa información. Gracias a este vacío estadístico, Cristina puede también afirmar, en base a una “encuesta”, que las políticas K habrían logrado disminuir el trabajo infantil, al incorporar a la escuela a una mayor cantidad de niños y jóvenes gracias a la Asignación Universal por Hijo (AUH). La construcción de escuelas se encontraría también a la orden del día. El crecimiento del PBI destinado a educación, del 3,64% en 2003 a 6,47% en 2011, así como el incremento de los salarios docentes también hablaría del compromiso de la gestión patagónica con la educación. Pero ¿cuánta verdad hay en los números oficiales?
 
a) De cómo disminuir lo que no se mide
 
La presidenta afirma que el trabajo infantil ha disminuido. Debería recordar que los datos más recientes sobre trabajo infantil en el país datan de 2004. Ese fue el último año en el que se realizó la Encuesta de Actividades de Niños, Niñas y Adolescentes (EANNA). Se trata de información oficial reconocida por el Ministerio de Trabajo en el “Plan Nacional para la Erradicación del trabajo infantil 2011-2015” [3]. La encuesta ni siquiera tuvo alcance nacional [4]. Los últimos números indicaban que el 6,5% de los niños de 5 a 13 años había realizado un trabajo similar al de un adulto, un 4,3% trabajó para la producción de bienes primarios y un 11,4% realizó tareas domésticas por 10 horas semanales o más. Sumando todas las categorías, un 22,2% de nuestros niños trabajan. Cifras que, por su magnitud, no parecerían despreciables. Más aún si consideramos que fueron recabadas en determinadas zonas metropolitanas del país y que no contemplan, por dar un solo ejemplo, el trabajo rural. De hacerlo, los números se abultarían aún más. Tanto el Plan para la erradicación como el discurso de la mandataria expresan, en tal caso, una voluntad o deseo [5]. 
 
b) Los bemoles de la inclusión
 
No es la primera vez que el gobierno sale a defender a ultranza el rol de la asignación universal como un acierto educativo. En marzo del año pasado, se produjo una confrontación pública entre el gobierno y el Observatorio de la Educación Básica Argentina en torno a la efectividad del Programa [6]. La crítica fue modesta: la AUH no había logrado frenar la deserción escolar. Distintas voces se alzaron desde la trinchera oficial. Dentro de los argumentos que esgrimieron, destacaban que la EPH demostraba que la cantidad de jóvenes de entre 15 y 19 años que sólo estudian había crecido en 2009 a 258.675, mientras que los que trabajaban o buscaban trabajo se reducía. La PEA de esa franja etaria se habría reducido 6% entre 2009 y 2011. Además, el porcentaje de la población que asiste a la escuela abría crecido 3,1% [7]. Lo cierto es que los datos de la muestra no contemplan algunas cuestiones. Por un lado, los datos mismos de deserción, es decir, lo que originalmente se discutía. Si analizamos una cohorte educativa a través de los datos de los anuarios estadísticos del Ministerio de Educación encontramos que, en 2005, el 7º grado registraba 727.403 alumnos matriculados. Supongamos que todos ellos ingresaron al secundario [8]. ¿Cuántos egresaron en 2010, últimos datos publicados? Apenas 248.739, un 34,2%. Así las cosas, el otro 65% o bien se encuentra en el sistema con sobre-edad o bien se “fugó”, a pesar de la asignación universal por hijo. Se trata de un viejo problema que el sistema arrastra hace, por lo menos, cuarenta años. 
Ahora bien, ¿estamos mejor que en los noventa? No se esperance. Tomemos datos de 1997. El porcentaje de egreso en la modalidad bachiller de educación era de un 34% (124.032 egresados sobre un total de 363.420 alumnos matriculados); en la modalidad comercial un 36,72% (71.239 egresados sobre 193.966 alumnos) mientras que en la técnica de un 24,4% (34.192 graduados sobre un total de 139.864) por mencionar las tres modalidades más importantes.  Así las cosas, diez años de políticas kirchneristas nos mantienen casi en los mismos valores en lo que a deserción concierne, igualando los promedios de los años noventa cuando se suponía que el “neoliberalismo” estaba destruyendo la educación pública. Más aún, el Estado avanza en la introducción de políticas tendientes a disimular algunos de los causantes de la deserción: la repetición con dos materias previas y la adquisición de la condición de libre por faltas.
Por último, ni las estadísticas ni la EPH registran lo que podríamos denominar “cifras negras”. En la provincia de Buenos Aires, desde el 2012, los alumnos ya no quedan libres por inasistencias. Medida que la Dirección de Escuelas resolvió para frenar los índices de deserción. Y no es el único caso. La provincia de Entre Ríos ordenó a las escuelas aplazar tareas administrativas de cara a priorizar la inclusión y retención de alumnos libres o inasistentes.  Si esos incentivos no existieran, vale preguntarse cómo impactaría en los números. Al igual que como ocurrió con las datos sobre acceso alimentario, los anuarios estadísticos actuales han eliminado información vinculada con el rendimiento educativo. Mientras en los noventa, las estadísticas ofrecían datos sobre porcentaje de repitencia y sobre-edad en los niveles primario y medio, en la actualidad ese indicador fue eliminado. Mejor no mostrar cifras que podrían resultar odiosas.
 
c) Ese bien escaso
 
Por último, el gasto en educación. Hasta el momento, el kirchnerismo se ha limitado a cumplir lo dispuesto por la Ley Federal: el 6% del PBI destinado a educación. Es cierto que en los años noventa el porcentaje del PBI destinado a educación rondó los tres puntos porcentuales. Aunque también es cierto que en 2001 alcanzó el 4,67%.  Es bueno aclarar, además, que del 6,47% el Ministerio Nacional (junto con el de Inversión y Trabajo) ejecuta menos del 2% (1,97%) dirigido, principalmente, a la construcción de infraestructura, repartición de libros o netbooks. La parte mayoritaria del gasto se ejecuta en forma descentralizada y es asumido por las provincias. En un segundo nivel, se supone que la meta de la Ley Federal se fijó en contextos de desprecio por la intervención estatal en materia de educación. Cabe preguntarse si ese debería ser el norte a seguir de un gobierno “en las antípodas”. Si hasta la burocracia docente de CTERA-Frente Gremial se coloca a la izquierda del kirchnerismo, cuando le exige una nueva Ley de Financiamiento con un 8% del PBI girado a educación. Lo cierto es que ni unos ni otros están dispuestos a darse una discusión seria sobre el punto. En lugar de discutir un porcentaje abstracto, la pregunta que deberían hacerse es cuál es el presupuesto necesario para educación. Ello implicaría justipreciar una complejidad de factores de cara a construir un índice real del costo educativo: condiciones de infraestructura, evolución de la matrícula, evolución de la obligatoriedad escolar, cantidad de años que la matrícula permanece en el sistema, cantidad de docentes necesarios, condiciones de trabajo docentes, equipos y laboratorios, personal profesional y no docente requerido, etc. 
Las últimas paritarias han blanqueado que el gobierno considera que lo presupuestado es suficiente. De hecho, frente a la propuesta de elevar el PBI, Sileoni llamó a la calma y pidió apostar a mantener en el tiempo el gasto alcanzado, no solo a nivel macro sino también en lo que refiere al salario docente. Así, cerró las paritarias por decreto en 22% y busca desentenderse diciendo que ahora las provincias tienen que negociar. No se trata de un dato menor. De la totalidad del gasto educativo de las provincias, el 80% corresponde al pago de “personal”.  Aunque Nación pretenda que el trabajo sucio lo haga otro, en los hechos, el porcentaje fijado por ella resulta testimonial para sí mismo (no paga salarios docentes), mientras que opera como un tope sobre el que se mueve la oferta de las provincias. Valga de ejemplo la provincia de Buenos Aires. Primero ofreció 0% de aumento y luego 17% en cuotas escudándose en el tope nacional. Ciudad de Buenos Aires acordó 26% en dos cuotas, “esfuerzo” realizado por el distrito más rico del país para no opacar a un candidateable a presidente. La provincia de Mendoza no se mueve del 23%. Y podríamos continuar.  
 
Vendedores de humo
 
La educación inicial es presentada como una de las apuestas fuertes de la gestión K y del Plan. En ese sentido, el programa propone garantizar en 2016 la universalización de la sala de cuatro años. A tal fin, el Estado nacional se obligaría a construir de 3.000 nuevas salas para albergar a 120.000 nuevos niños. Por si el ministro no sacó las cuentas, la iniciativa equivale a amontonar 40 niños por sala. La cuenta es peor aún porque también llaman a incluir en la sala de cinco años a los 25.000 niños que la estadística oficial registra fuera del sistema. Eso sí, las nuevas “soluciones habitacionales” para el hacinamiento de niños serán financiadas por la Nación, al igual que el equipamiento. Implícitamente, las provincias son las que tendrán que financiar los salarios de los docentes necesarios para una y otra situación. Se supone que el nivel inicial cumple una función vital para adaptar la llegada del niño a la vida escolar. Por eso, otro de los puntos del Plan convoca a mejorar la articulación entre ese nivel y el subsiguiente. Cómo, no se indica. 
Pero si se trata de garantizar la inclusión educativa, los primeros años de escuela resultan decisivos. Por ello, el Plan fomenta la generación de diversas estrategias dirigidas a la “población de riesgo”. La repitencia y la sobre-edad históricamente han sido interpretadas como la primera manifestación del “fracaso educativo”. Especialmente, en riesgo de deserción ubican a quienes tienen más de tres años de sobre-edad en el nivel. Para ese grupo, el Plan contempla la adecuación de los materiales de estudio. ¿En qué dirección? No lo sabemos porque no se detalla. Los “atrasados” no son los únicos. El pasaje de primer grado a segundo aparece como otro de los nudos gordianos. A los efectos de reducir el fracaso escolar, para el 2014, el Plan prevé la implementación de la unidad pedagógica entre primer y segundo grado. La unidad implica, en los hechos, el pasaje automático de un grado al otro, ensanchando uno de los cuellos de botella del nivel. 
La iniciativa también contempla medidas particulares para quienes se encuadren en alumnos con “riesgo de repitencia”. El Plan propone implementar diversas formas de intervención pedagógica. Entre las distintas posibilidades, proponen revisar las funciones de los docentes recuperadores (aquellos que trabajan con los alumnos con dificultades de aprendizaje, detectadas por el maestro de grado) y de los maestros de apoyo (en la clase). Sus tareas ahora sean más amplias y más complejas para abarcar a una población más extensa. El Plan advierte que no se trata de trabajar solo con quienes tienen dificultades para aprender, sino con los que peligran repetir, cualquiera sea el motivo. 
En lo que respecta al nivel secundario, las metas apuntan a la mejora estadística a ultranza. Para 2016 deben ingresar al secundario todos los egresados de la escuela primaria. Históricamente, el pasaje de un nivel al otro constituyó otro de los grandes cuellos de botella del sistema. Lo afectaba una doble merma: un 50% no ingresaba a la escuela secundaria, mientras que otra mitad se quedaba en el camino los primeros años. No resulta descabellado suponer que, en los próximos meses, se introduzcan mecanismos de pasaje automático entre sexto grado y el primer año de la escuela secundaria básica. Se trataría de una medida similar a la “unidad pedagógica” aplicada en la escuela primaria. La responsabilidad de mapear la evolución en los pasajes de un nivel al otro recae sobre las provincias, tanto en el plano provincial como departamental. Las mejoras deben sentirse también en el pasaje del ciclo básico del secundario al orientado. Para el 2016, la sobre-edad también aquí debe ser erradicada. 
La relación con el mundo del trabajo no puede quedar ajena. Para ello, las provincias deben generar, en los próximos cuatro años, formas y mecanismos de articulación con los sectores productivos locales y regionales. Política que seguirá apuntalada, según el compromiso del Plan, por incentivos fiscales para las empresas partícipes de la articulación. Por último, los resultados obtenidos en materia de aprendizaje. Se conmina a todas las jurisdicciones a evidenciar mejoras en el rendimiento plausible de ser medido a través del “índice de mejora de la educación secundaria”, es decir, en las pruebas y en los índices de retención. 
La formación docente no queda afuera del plan. Tanto para los docentes en ejercicio como para los estudiantes, el Plan prevé la implementación de mecanismos de evaluación. También la introducción de capacitación obligatoria, entre 2014 y 2016, para docentes, directivos, supervisores y personal de equipos técnicos. Acorde con la tónica general, no se detalla qué implicará la evaluación. Sin embargo, el conjunto de Latinoamérica avanza en la introducción de mecanismos de evaluación de los docentes, cuyos resultados condicionan su permanencia en el sistema. Valga de ejemplo, la reciente reforma educativa aprobada en México. ¿Una postal del futuro?
 
La escuela contenedor
 
A pesar del discurso pro-educativo, la propuesta oficial no hará más que profundizar la tendencia a la degradación del sistema educativo. Por un lado, porque detrás del discurso federalista profundiza la descentralización del sistema. Y con ella, ahonda el mecanismo que, históricamente, garantizó la racionalización y el desfinanciamiento del sistema educativo. El Plan, una y otra vez, sostiene que las provincias son las que deben “garantizar la implementación”. Así, todas las “metas nacionales” recaen sobre las arcas provinciales (desde el pago de salarios a las mediciones estadísticas de mejora de resultados). ¿Hay que recordar las dificultades de la provincia de Buenos Aires para el pago del aguinaldo a los estatales, en 2012? ¿O que Scioli espera el llamado de CFK para ver cuánto le oferta a los docentes? El gobierno podría argumentar que coparticipa con recursos a las provincias. También en los noventa, la Nación giraba fondos a las provincias. Pero como no se obligaba al uso de los fondos destinados a educación para educación, las provincias los usaban para tapar “números rojos”. No extraña que si la crisis se profundiza ocurra algo similar. 
Por otro lado, porque detrás de la excusa de la articulación y de la inclusión, blanquea la introducción de mecanismos de pase automático entre grados ya sea para evitar la deserción o la repetición. Más aún, como interpela a todas las jurisdicciones a evidenciar mejoras en los índices estadísticos, no resulta descabellado pensar que se observen “mejoras en los números” completamente vacías de contenidos. Tal como señalábamos con el Plan Fines en el número anterior de este suplemento, el kirchnerismo propone una certificación escolar carente de un soporte real. El legado de sus políticas inclusivas de escuela contenedor será el de cientos de miles de analfabetos funcionales “con secundario completo”. El resultado del Plan solo puede ser la destrucción de la educación pública. Convocamos a todos los docentes a organizarse en sus escuelas para combatir esa destrucción. 
 
 
NOTAS
1 El plan puede consultarse en http://goo.gl/XWRz9 y http://goo.gl/MKNNE 
2 http://goo.gl/vaaFW 
3 El documento firmado por el Ministerio de Trabajo y por la Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil puede consultarse en http://goo.gl/DiJe7.
4 Comprendió el área metropolitana del Gran Buenos Aires, Mendoza, Salta, Jujuy, Tucumán, Formosa y  Chaco
5 Véase como ejemplo, la 95ª Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. Informe I-b “La eliminación del trabajo infantil: un objetivo a nuestro alcance”. Puede consultarse documento en http://goo.gl/W10DU.
6 Para el debate más general, puede consultarse: De Luca, Romina: “La educación en el país de las maravillas. Los resultados del primer informe del Observatorio de la Educación Básica Argentina”, en El Aromo n° 66, mayo-junio de 2012.
7 Nos concentramos en los argumentos de Daniel Filmus expresados el 28 de marzo de 2012 en el diario Página/12. Puede consultarse el artículo en http://goo.gl/ihQQu.
8 Según los datos del Anuario 2006 publicados por el Ministerio de Educación de la Nación, la cantidad de alumnos en el 8° grado es superior: 747.763 lo que presupone absorción de repitentes. El dato puede consultarse en http://goo.gl/ls9VJ.
9 Información de El Diario, 31/8/2012. http://goo.gl/bxxBi 
10 Elaboración propia a partir de datos de la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales – Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía.
11 http://goo.gl/2axUj.

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