Fantasías del pasado. Qué fue y qué no fue la “industrialización por sustitución de importaciones”

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OME – CEICS

Durante la segunda mitad del siglo XIX, la Argentina se insertó como exportador en el mercado mundial agropecuario. La fertilidad del suelo, la abundancia de amplias extensiones cercanas a los puertos y una dotación técnica adecuada, hicieron de esta actividad la más dinámica del capitalismo local. Gracias a la competitividad del agro pampeano, la Argentina percibió históricamente una masa de renta de la tierra, un plus basado en la rentabilidad diferente de diversas regiones agrícolas a nivel mundial. Es decir, un ingreso extraordinario por las exportaciones de mercancías de este origen, por sobre la ganancia media del capital agrario, necesaria para reproducirlo como tal. Al no afectar la reproducción del capital agrario, esa renta se constituyó en un monto disputable. Por diferentes mecanismos (sobrevaluación o impuestos al comercio exterior), podía ser apropiado por sectores no terratenientes, que sin este sostén se encontraban en dificultades para mantener sus actividades frente a la competencia. Efectivamente, durante las primeras décadas del siglo XX, estos recursos se utilizaron para obras públicas y pago de deudas contraídas en el exterior.

Entonces, merced al desarrollo del capitalismo en el sector agropecuario, se fue conformando un mercado interno con industrias para abastecerlo. Con la transferencia de recursos, se facilitaba la importación de insumos para esos otros sectores.(1) Este comportamiento pareció llegar a un fin con la crisis de 1930. Es una idea arraigada que la vocación agroexportadora argentina pasó a segundo plano, para dar lugar a un proceso de industrialización. De esta manera, se habría pasado de un “modelo agroexportador” a otro de “industrialización por sustitución de importaciones” (ISI). Según esta concepción, antes de 1930 el país no tenía industrias desarrolladas, o lo estaban de forma escasa. Se supone que, hasta entonces, la Argentina habría sido un paraíso terrateniente, donde estos sujetos acaparaban la mayor parte de la riqueza social impidiendo que prosperaran otros sectores. La nueva orientación industrialista habría sido llevada adelante por un nuevo bloque de clases opuesto a los terratenientes. A partir de este período, la Argentina se iría industrializando mediante la sustitución progresiva de los productos que otrora se importaban. En este sentido, la ISI es presentada desde diversos ángulos como una posibilidad de grandeza perdida, una vía trunca de la Argentina para convertirse en país industrializado como las grandes potencias. Las historias e imágenes del avión Pulqui, de las motocicletas Puma, del tractor Pampa, del Rastrojero, las heladeras Siam, SOMISA o Altos Hornos Zapla, por citar algunos casos, son parte de este imaginario. El destino de grandeza habría sido cancelado por la desindustrialización y el modelo financiero que impuso el golpe de 1976, que con el desmantelamiento de la estructura industrial, hipotecó un futuro promisorio.

Esta periodización en “modelos” es dominante. Así está planteado desde los propios manuales escolares con los cuáles se forman los futuros ciudadanos. Se da por hecho que, en los ’30, la lógica económica en la Argentina cambió. Una mirada superficial a las estadísticas podría avalar esta afirmación: notable crecimiento del sector industrial a partir de 1930, relativo estancamiento de los indicadores de producción agropecuarios, surgimiento de industrias antes inexistentes, sobre todo en las décadas de 1950 y 1960. Sin embargo, al analizar con mayor detalle, encontramos que estas posiciones tienen ciertas dificultades para explicar la evolución económica de la Argentina en el contexto internacional. Veremos, entonces, si la ISI representó algo distinto en la historia argentina, como el momento de constitución de una burguesía nacional e industrial pujante(2) o si, en realidad, es sólo una fantasía, que esconde las limitaciones locales de la acumulación de capital en el contexto mundial.

El problema, ¿es la política?

Las escuelas dominantes, aunque conocen las limitaciones de la estructura industrial argentina, hacen hincapié en elementos políticos. Estos son los que, en última instancia, determinarían el cambio de comportamiento y la viabilidad o no de la experiencia. Desde el liberalismo, se entiende que hay un cambio de modelo por la intervención del estado en la economía. Se achaca al Estado una mala distribución de recursos, en favor de pequeños capitales y trabajadores, lo cual redujo la posibilidad de concentrarlos en ramas que a priori podían resultar más competitivas por sus economías de escala.(3)

Desde el desarrollismo, se reconoce la necesidad de aumentar la escala y la productividad de la industria. Por eso, el interés de esta corriente en la incorporación de capitales extranjeros, que vendrían a cumplir un papel determinante en la segunda fase de la ISI. Otros ponen énfasis en los grupos sociales que acceden al control del estado, con lo que lograrían limitar la influencia de los más concentrados, distribuir el ingreso y comenzar el ciclo de industrialización (identificado implícitamente con el peronismo). Esa es la posición de Basualdo, intelectual ligado a la CTA. En este mismo grupo de autores, podemos incluir a Aldo Ferrer. Para él, las exportaciones agropecuarias dejaron de ser el componente dinámico de la economía, lugar ocupado por la inversión pública y privada. Argumenta, además, que el mercado interno era suficiente para sostener este cambio de modelo.(4) En términos generales, si bien se reconocen problemas en la estructura económica, se coincide en señalar que se estaba en la buena senda.

Acerca de los límites, más allá de las distorsiones estructurales que se enumeran, se explican por problemas políticos o de comportamientos que el estado no pudo corregir. Por ejemplo, Marcelo Diamand considera que los límites de la ISI se debieron a la imposibilidad de establecer un sistema de tipos de cambios diferenciales para permitir un mayor desarrollo de la industria por la tendencia a la sobrevaluación de la moneda. Por su parte, Schvarzer, Azpiazu y Nochteff, y otros de la CEPAL atribuyen en gran parte el fracaso a los comportamientos a la falta de un marco regulatorio que generara incentivos para los empresarios, que aprovecharon los nichos de acumulación que generaba el proteccionismo estatal; o a la falta de “innovación” de la burguesía, que adapta tecnología producida en el exterior.(5) Desde diferentes vertientes del marxismo, se ha planteado como un problema para que la ISI prosperara la oposición del imperialismo, y del capital monopolista, a los intentos industrialistas locales.(6)

En definitiva, a pesar de las diferencias de matices, la historiografía sobre el período coincide en señalar que el funcionamiento de la economía cambió a partir de 1930. Desde este momento, los terratenientes dejarían de ser los beneficiarios de la evolución económica (para mal o para bien según la corriente), adquiriendo primacía otros grupos sociales. Otro lugar común es que la acción del estado pudo modificar o encauzar el proceso para llevarlo por diferentes carriles. La “voluntad” de los diferentes actores, ya para bloquear, impulsar o aprovecharse de las políticas industriales, es otro elemento al que se recurre para explicar el devenir económico en este período.

De manera implícita, se supone que el camino de la ISI podría haber sido exitoso. Es decir, una armonía entre políticas para los sectores protegidos junto a una mayor voluntad negociadora de los involucrados, para resignar parte de sus intereses, hubiera permitido otro destino. Si bien se reconocen los problemas económicos estructurales y la distancia con las potencias mundiales, la idea que subyace en casi todos los análisis es que se estaba en el camino correcto. Paulatinamente, se habría generado una estructura industrial de peso y cadenas virtuosas de valor, que hubiesen llegado a su madurez de no haberse discontinuado el modelo con el golpe de 1976. De haberse aplicado una política de protección más selectiva para brindar un marco más adecuado a la actividad innovadora, probablemente la Argentina hubiera superado sus inconvenientes estructurales, para transformarse en “un país en serio”.

No todo lo que reluce es oro

Al momento de analizar el período en cuestión, un primer punto a destacar es la primacía de las exportaciones agrarias: a pesar de algunas coyunturas desfavorables para el agro pampeano, los ingresos de este sector por las exportaciones se mantienen, lo que permite sostener gran parte del resto de la estructura económica. En la composición de las exportaciones, siguen teniendo un papel fundamental. Una idea subsidiaria, también asentada en el sentido común, es que previo a 1930 los terratenientes se quedaban con la mayor parte de la riqueza, y que posteriormente ese comportamiento se modificó de forma radical. Nuevamente, si nos remitimos a los datos, tampoco esto es correcto. En el período previo a la crisis, más del 50% del monto de la renta diferencial era apropiada por sectores no agrarios por diversas formas de transferencia, como impuestos a la importación o sobrevaluación de la moneda.(7) Luego de la crisis, la porción de la renta diferencial apropiada por esos sectores, según la coyuntura, continuó generalmente en los mismos niveles. Es incorrecto entonces el argumento que plantea que antes de los ‘30, la “oligarquía” se “quedó con toda la torta”, impidiendo el desarrollo de un sector industrial pujante. Por el contrario, el sector agrario “alimentó” (no sólo antes de la crisis sino a lo largo de la historia) al resto de las fracciones del capital local. Eso nos lleva a un segundo punto discutible en torno a la idea de cambio de modelo: es falso que antes de 1930 no existiera industria o que estuviera escasamente implantada. En realidad, varios sectores de la producción se encontraban desarrollados ya para los años ‘20, incluso a nivel de gran industria.(8) El que no hayan conseguido insertarse de forma exitosa a nivel internacional responde a otros problemas (escala reducida, costos, llegada tardía al mercado mundial); pero no a su inexistencia.

Entonces, si previo a 1930 la mayor parte de la renta era apropiada por otros sectores, si el desarrollo económico se sostuvo a lo largo de la historia por las transferencias desde el agro hacia a otras actividades y si existía industria previo a los ’30, plantear que ocurrió un cambio de modelo carece de sentido. En efecto, la economía argentina continuó con las mismas bases. El planteo de un cambio de modelo a partir de los años ’30 se basa en una serie de fenómenos, a nivel mundial, que plantearon la apariencia de una modificación del comportamiento económico del país, cuando en realidad se desarrollaba de la misma manera. Luego de la crisis del ’30 y de la Segunda Guerra Mundial, el monto de renta diferencial que ingresaba aumentó de forma drástica. Ello permitió, en momentos de retracción y proteccionismo en todo el mundo, subsidiar capitales de carácter mercado-internista. Más adelante, durante la posguerra, la Argentina fue parte de la etapa ascendente del ciclo económico a nivel mundial. Eso explica también la instalación de capitales extranjeros desde los ’50. En definitiva, el crecimiento del monto de la renta y el desarrollo de esos capitales generó la impresión de que la Argentina ingresaba en otra etapa, con posibilidades de convertirse en potencia o, al menos, de ser más de lo que fue. En resumidas cuentas, un cambio cuantitativo (un monto superior para transferir y capitales de mayor magnitud operando a escala local) dio la impresión de un cambio cualitativo en la economía argentina. Sin embargo, esta apariencia no se correspondió con la realidad: además de los elementos mencionados, debemos destacar que si bien los indicadores económicos mostraron adelantos progresivos, en términos relativos el país se retrasó con respecto a los líderes mundiales, e incluso en relación a otros países menores.

Entonces, la posición de la Argentina en el mercado mundial se hizo cada vez más marginal.(9) Este punto nos conduce a otro problema a la hora de analizar la temática. Los estudios existentes, en su mayoría, se reducen a un abordaje nacional del proceso. Como el movimiento del capital y la competencia son fenómenos que se procesan a escala mundial, el omitir esto impide entender las posibilidades y límites locales. Como mencionamos, los indicadores industriales de la Argentina crecían en términos absolutos (fronteras adentro) pero se retrasaban en términos relativos. Es decir, si bien la productividad del trabajo y el volumen físico de la producción se incrementaron, lo hicieron a un ritmo menor que el promedio mundial. La consecuencia fue que, salvo escasas excepciones, ningún sector pudo insertarse de manera exitosa en el mercado internacional. Al analizar la evolución de ciertas ramas básicas, se percibe esta situación. Uno de los casos paradigmáticos fue el de la maquinaria agrícola, actividad proveedora de bienes de capital para la rama más dinámica. Desde fines de los ‘50, con la instalación de capitales extranjeros en la fabricación de tractores, el sector experimentó cierto desarrollo. Los capitales más importantes a nivel interno crecieron y la producción alcanzó sus máximos históricos con 24.505 tractores y 1.633 cosechadoras. No obstante, el tamaño de la producción argentina se redujo en perspectiva internacional: de cerca del 1,5 % para 1960 a 0,89 % para 1975. Desde los ‘70, Brasil, la India y Turquía superaron en producción a la Argentina. En cuanto a las exportaciones, el dato que nos permite estimar el nivel de competitividad en el plano mundial, la maquinaria argentina representó, en su mejor año (1974), apenas el 0,6 % del comercio. El caso de la industria automotriz es similar: la producción interna se incrementó hasta alcanzar un tope en 1973. Pero en el plano internacional resultaba insignificante: en 1964, representaba un 0,7 % de la producción mundial; casi 62 veces menos que en los EE.UU.(10) A lo largo del período, la Argentina no se retrasó ya en relación a potencias (como Japón o Alemania), sino en comparación con países como Brasil. Como en el caso de maquinarias agrícolas, perderá sus escasas posiciones en mercados externos a manos de los cariocas. No se debe, como cree gran parte de la intelectualidad, a la perspicacia de los políticos brasileños o al carácter especulativo de los empresarios argentinos. Por el contrario, expresa las limitaciones locales de la acumulación de capital en estos sectores: escala reducida, dado el menor tamaño del mercado interno, llegada tardía al mercado mundial, costos mayores, entre otros. En efecto, la producción de un automóvil o un tractor en la Argentina era 3 veces más costosa que en los EE.UU. o Inglaterra; y casi dos veces más cara que en Brasil. El precio de producción en las ramas básicas es un problema que atraviesa la estructura industrial del país. Muestra de ello es que los costos de producción de la siderurgia argentina eran elevados en términos internacionales.(11)

Al tomar diferentes ramas, comprobamos situaciones similares: desarrollo de la estructura para el mercado interno en base a medidas de promoción y protección, con la expansión de los indicadores físicos generales, pero escasa capacidad exportadora. Muchos de estos sectores, teóricamente sustitutivos de importaciones, precisaban adquirir insumos del exterior para continuar operando. Incluso algunos, como el automotriz, fallaron en conseguir el ahorro de divisas esperado.

En definitiva, la mayor parte de las actividades no pudieron insertarse de manera exitosa en la competencia internacional. Más aun, debieron ser resguardados por todo un sistema de promoción, subsidios y exenciones impositivas frente a la competencia de mercancías extranjeras.

Con el mismo combustible

Un rasgo de estos años, que destacan todos los autores, fue el entramado de promoción y subsidio a la industria. Hemos visto que las empresas locales, con menor productividad y escala que la media mundial, no lograron una posición competitiva. Por ello, precisaban de esta protección, que adoptó diversas formas: barreras arancelarias, subsidios estatales indirectos al capital local (como por ejemplo mediante el suministro de combustible barato por YPF), exenciones impositivas, líneas oficiales de créditos a tasas negativas, entre otras. A menos que creamos que el Estado puede establecer medidas de protección como mera decisión política o crear divisas ex nihilo, esta estructura de transferencias debía tener un sustento material. Los recursos procedieron del sector que podía insertarse de manera competitiva: el agro. Como analizamos en ediciones anteriores, al ser las mercancías agrarias producidas en la Argentina portadoras de renta diferencial (por ventajas sociales, naturales y técnicas de la producción pampeana), el país recibía un flujo de riqueza que permitía compensar la menor competitividad del resto de sus producciones. Es indicativo que en la composición de las exportaciones durante el período, las manufacturas de origen industrial tuvieron un peso minoritario con respecto a las agrarias en el total del valor exportado.

Cuando los precios internacionales de las mercancías agrarias eran altos, la masa de renta que ingresaba al país era considerable. Eso ocurrió luego de la Segunda Guerra Mundial, con lo cual el Estado contó con mayores recursos para maniobrar. De esta forma, se desarrollaron capitales con base en el mercado interno. El período peronista, señalado por muchos como el momento de consolidación de este nuevo modelo, se da en realidad gracias a los ingresos provocados por las exportaciones agrarias. Otra vez, nada nuevo se encuentra en el comportamiento de la economía argentina que permita hablar de otro “modelo”.

A su vez, la renta tiene sus límites. En primer lugar, se trata de una sola rama, con lo cual no hay otro sector que compense ocasionales caídas. Además, la producción agraria está sujeta a variables que escapan al control del hombre, como sequías, heladas o excesivas lluvias que pueden arruinar una cosecha. Por esos y otros motivos, se mueve por ciclos.(12) Luego de 1952, la renta se contrajo, quitando capacidad de intervención al Estado. Al haber menos recursos para transferir y proteger la producción local, los capitales que operaban en el país debían aumentar su eficiencia. Ese es uno de los motivos del “giro” detrás de la política económica del peronismo con el Segundo Plan Quinquenal y del ingreso de capital extranjero. Este proceso abriría, según la historiografía, lo que se denominó como segunda etapa de la ISI. Pero, otra vez, debemos decir que la lógica económica no se modificó con la instalación de capital extranjero. Por lo general, se instaló a una escala menor que en sus países de origen, y pervivió a partir de la apropiación de renta, como a lo largo de la historia argentina. Este “comportamiento” lo seguían desde el pequeño taller metalúrgico de barrio hasta la Ford.

ISI, no existís

Es indudable que a partir de los ’30 se da una expansión del sector industrial. Como vimos, esto llevó a gran parte de la historiografía a caracterizar un cambio de comportamiento de la economía, que habría dado lugar a un nuevo modelo, una forma distinta de acumulación de capital, basada en la industria. Se ha planteado que este modelo, no exento de dificultades, presentó la posibilidad de superar los problemas del atraso argentino, hasta que fue cancelado por el golpe de 1976 y reemplazado por otro modelo basado en las finanzas y la especulación. Pero al observar la forma en que se sostuvo, notamos que no hay ningún cambio cualitativo que permita caracterizar al período como algo distinto. Es decir, el motor de la economía, que marcaba los ritmos del ciclo, siguió siendo el sector agrario y el flujo de renta por las exportaciones. Previo a 1930, esa renta apropiada por el estado se utilizaba para financiar obras públicas y pagar obligaciones externas. Luego, se utilizó también para gasto público y para subsidiar capitales ineficientes a escala mundial. A grandes rasgos, este es el elemento que explica el funcionamiento histórico de la economía argentina: la apropiación de renta diferencial por parte de sectores no terratenientes a partir de mecanismos estatales de transferencia. Durante el período analizado no surgió otra modalidad. Antes bien, fue un momento en el cual un incremento del monto de renta disponible, y posteriormente una expansión del ciclo económico a escala mundial, permitió sostener la estructura de protección a capitales de menor eficiencia. En ese sentido, la Argentina seguía una tendencia general que se daba en el mundo.

La expansión del sector industrial no logró sortear las limitaciones locales (escala, costos) e insertarse de forma competitiva en el mercado internacional. Muchos autores, al no observar el vínculo entre el desarrollo nacional y el mundial, estiman como avances procesos en los cuales la Argentina se alejaba económicamente, en términos relativos, de la media mundial. Desde esta visión, la Argentina no era parte de una totalidad regida por la competencia por costos, sino una unidad que podía prosperar si se tomaban las decisiones correctas. De ahí el énfasis en variables como el comportamiento de los actores o las diferentes políticas de promoción adoptadas. Pero al reinsertar el contexto internacional, percibimos que estos años no constituyen una etapa de grandeza perdida. Por el contrario, y a pesar de todas las transferencias al sector no agrario, se evidencia que la distancia con las potencias se ensanchaba. La Argentina no estaba en camino de superar sus dificultades, sino que el propio desarrollo del capitalismo a nivel mundial las profundizaba.

A mediados de los ‘70, la crisis mundial impidió el seguir sosteniendo la estructura de transferencias en la magnitud de las décadas previas. El ’76 no estableció otro “modelo”, sino que fue un intento de reasignar recursos a otros sectores, más concentrados, librando a la suerte de la competencia a los más ineficientes. Las sucesivas crisis desde inicios de los ‘80 mostraron que, a pesar de esto, la acumulación de capital en la Argentina no logró generar sectores competitivos (salvo puntuales excepciones). En consecuencia, no ha conseguido desprenderse de los mecanismos compensatorios como la renta diferencial.

En conclusión, la defensa de la ilusión de la ISI es la visión apologética del pequeño capital ineficiente que opera en el país, que precisa constantes transferencias ya que es incapaz de sobrevivir frente a capitales más productivos. No es culpa del imperialismo que no dejó a la burguesía nacional desarrollarse (argumento que calza como anillo al dedo a esta burguesía para continuar recibiendo subsidios). Es, justamente, lo máximo que puede dar la acumulación en los marcos nacionales. Bajo las condiciones actuales, en las cuales la brecha con los países más productivos se ha ampliado, el planteo de retornar al período de la ISI es reaccionario: como ocurrió durante los últimos años por los excepcionales precios de la soja, la transferencia a estos sectores de la burguesía se convierte en un inmenso despilfarro de riqueza (generada por los trabajadores), sin horizontes ciertos de conseguir una inserción competitiva. La solución de problemas ya crónicos sólo puede venir por la concentración de los medios de producción en manos de la clase obrera, de manera que supere los estrechos límites de la escala nacional. La consigna de los Estados Unidos de América Latina cobra, a la luz de este análisis, una importancia fundamental.

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NOTAS
(1) Las mediciones se encuentran en Iñigo Carrera, J.: La formación económica de la sociedad argentina, Imago Mundi, Bs As, 2004.
(2) Un debate contra el carácter idealizado de la ISI y de esta burguesía nacional puede verse en Baudino, V.: “¿Dónde acecha el enemigo?”, en El Aromo, nº 36, 2007.
(3) Díaz Alejandro, C.: Ensayos sobre la historia económica argentina, Amorrortu, Bs As, 1975; Gerchunoff, P. y Llach, L.: El ciclo de la ilusión y el desencanto. Un siglo de políticas económicas argentinas, Ariel, Bs As, 1998;
(4) Basualdo, E.: Estudios de historia económica argentina. Desde mediados de siglo XX a la actualidad, Siglo XXI, Bs As, 2006; Arceo, E.: Argentina en la periferia próspera. Renta internacional, dominación oligárquica y modo de acumulación, UNQui, 2003; Ferrer, A.: La economía argentina, FCE, Bs As, 1986.
(5) Diamand, M.: Doctrinas económicas, desarrollo e independencia, Paidós, Bs As, 1973; Schvarzer, J.: La industria que supimos conseguir, Ed. Cooperativas, Bs As, 2003; Azpiazu, E. y Nochteff, H.: El desarrollo ausente, Norma, Bs As, 1994; Katz, J. et al: Desarrollo y crisis de la capacidad tecnológica latinoamericana. El caso de la industria metalmecánica, CEPAL, Bs As, 1986.
(6) Braun, O.: Desarrollo del capital monopolista en Argentina, Tiempo Contemporáneo, Bs As, 1970; Ciafardini, H.: Textos sobre economía, política e historia, Bs As, 2002; Peña, M.: Industrialización y clases sociales en la Argentina, Hyspamérica, Bs As, 1986. Una crítica a estas posiciones en lo relativo a las trabas al desarrollo argentino puede leerse en Kornblihtt, J.: Crítica del marxismo liberal, Ed. ryr, Bs As, 2008.
(7) Iñigo Carrera, J.: op cit, pp. 18-22; datos en p. 42 y pp. 88-90.
(8) Un resumen de las investigaciones del CEICS en torno a la industria argentina previa a los años ’30 puede verse en Sartelli, E. y Kabat, M.: “¿Clase obrera o sectores populares?”, en Anuario CEICS, nº 2, Eds. ryr, Bs As, 2008. Asimismo, en las tesis de licenciatura y doctorado publicadas sobre industria de calzado, gráfica, confección, agricultura y molinería, entre otras.
(9) Hemos analizado el lugar de la Argentina en el comercio mundial en ediciones anteriores. Ver Dachevsky, F.: “Competencia internacional y endeudamiento externo. Las (des)ventajas absolutas y los límites de la acumulación de capital en la Argentina”, en El Aromo, nº 54, 2010.
(10) Baranson, J.: La industria automotriz en los países en desarrollo, Serie Estudios del Banco Mundial, Tecnos, Madrid, 1971.
(11) En Estudio de la industria siderúrgica en América Latina, ONU, Depto. de Asuntos Económicos, México, 1954.
(12) Una síntesis del período desde estas variables puede verse en Sartelli, E.: La plaza es nuestra, Ediciones. ryr, Bs As, 2006.

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