Envejeciendo. El empleo estatal y la asistencia social como contención del desempleo

Sebastián Cominiello y Nicolás Villanova

Oficina de Estadísticas Sociales-CEICS

La asistencia del Estado a los desocupados creció sostenidamente en las últimas décadas. La idea de que el Estado se habría achicado durante los ’90 o que estuviera desapareciendo ahora con el macrismo es sólo un autoengaño de los partidos de izquierda y el kirchnerismo. Eso no quita que no haya ajustes y que en unos años pueda estallar toda la estructura asistencial.


En varios números de El Aromo avanzamos en una caracterización del rol del Estado en la contención de una masa creciente de sobrepoblación relativa para el capital. Allí pusimos en cuestión una idea con mucho arraigo en el seno de los partidos de izquierda y en el kirchnerismo: aquella que supone que el Estado se achicó o que tendía a desaparecer bajo el menemismo. Es notable la vigencia de esa perspectiva en la coyuntura actual, sobre todo a partir de la asunción del gobierno de Cambiemos, y los despidos de empleados que dependen de estructuras estatales, tanto como la rebaja de los subsidios en las tarifas de los servicios públicos.

Sin embargo, ciertos movimientos en la coyuntura no opacan el carácter histórico del proceso. El Estado, contrariamente a lo que se sospecha, crece cada vez más. Se incrementa su estructura de contención de la población que no es absorbida por la industria y las ramas más productivas del mercado. Ese aumento no es un proceso lineal. Las crisis agudas también atraviesan a la estructura del Estado, razón por la cual se expulsa a trabajadores, se retrasan los pagos, se suprimen planes y programas sociales. Pero, una vez pasados esos estallidos, y si la economía acompaña aunque más no sea relativamente, el Estado retoma ese rol y absorbe lo que la crisis produjo de manera aguda: la población expulsada por el normal funcionamiento del capitalismo.

Mientras que la izquierda tiene una visión superficial del funcionamiento del Estado, el kirchnerismo utiliza cualquier argumento para colocarse como oposición al macrismo, aún siendo responsable de la precariedad laboral en la que dejó a cientos de miles de trabajadores estatales, es decir, con contratos a término que ahora utiliza Cambiemos para echar gente sin costo alguno. Sin embargo, el problema del Estado no es su achicamiento. Al contrario. Su crecimiento es tal que parece que envejece, y como le ocurre a todo anciano, se van degradando sus funciones. Que un Estado crezca en su rol de contención de población superflua no implica, necesariamente, un Estado fuerte. Pues la asistencia deviene de un proceso de crisis y descomposición del capitalismo, donde una porción cada vez mayor de la población tiene serias limitaciones para reproducir normalmente sus condiciones de vida. El Estado entonces, lejos de achicarse, se agranda, incrementa su asistencia acompañando la expansión de la sobrepoblación relativa, aunque se trata de una asistencia muy limitada y degradada. Aquí analizamos la magnitud de rol de asistencia del Estado como contención del desempleo.

 Más empleo, más precario

La expansión del empleo estatal avanza como un proceso paralelo a la pérdida relativa de ocupación en la industria y las ramas más productivas de la economía argentina. En efecto, el capitalismo argentino aumenta la productividad del trabajo, por medio de la incorporación de maquinaria y tecnología, y tiende a concentrarse y centralizarse. Su consecuencia es la expulsión directa de mano de obra (como ocurrió por ejemplo con las privatizaciones de las empresas públicas), o bien, la incapacidad de absorber mano de obra (como ocurre cada vez que se mecanizan tareas vinculadas con la cosecha en la industria agraria).

Una porción de la mano de obra no absorbida por la industria se emplea en otras ramas como el comercio o el transporte, mientras que otro porcentaje para nada despreciable es ocupado en el Estado. Como se observa en el gráfico N°1, mientras que en el año 1950 la industria ocupaba el 30% de los asalariados y el Estado, el 15%, en 1991, los trabajadores industriales constituían un 23% y los estatales, un 22%. Ya en la última etapa del kirchnerismo, la industria ocupó un 14% del conjunto de los asalariados, mientras que en el Estado se empleó al 25%.

Las privatizaciones de las décadas de 1970 y 1990 sin dudas destruyeron empleo. Sólo por dar un ejemplo, en 1990 Menem transformó a YPF en una Sociedad Anónima. Para ese entonces, la empresa petrolífera empleaba a 50 mil trabajadores. Tres años después se vendió el 80% de las acciones de empresa quedándose con sólo 6 mil trabajadores. Este proceso de privatizaciones impactó en un descenso del empleo público en general y, sobre todo, en la administración nacional.

Sin embargo, ese descenso del empleo en las empresas estatales como consecuencia de las privatizaciones fue parcialmente recompuesto por el crecimiento del empleo público en las administraciones provinciales y municipales debido a la profundización del proceso de descentralización de los servicios de los que se hacía cargo el gobierno nacional, como la salud y la educación. Además, ya en los inicios de la década de 1990 comienzan a lanzarse los primeros planes de empleo con contraprestación laboral y los subsidios a los desocupados. Contra lo que buena parte del arco kirchnerista supone, el menemismo fue el creador de los programas de empleo.

Las consecuencias de la descentralización fueron, en primer lugar, una gigantesca degradación de esos servicios, debido a la falta de inversión y presupuesto que las administraciones provinciales no pueden afrontar. En segundo término, la existencia de provincias enteras que viven del empleo público, sobre todo aquellas que no tienen una estructura productiva desarrollada. Por ejemplo, Santa Cruz, Tierra del Fuego, Chaco, Santiago del Estero, Formosa tenían, en el año 2013, entre 80 y más de 100 empleados estatales por cada 1.000 habitantes. En tercero, la descentralización promueve la precarización laboral y la rebaja salarial, pues los municipios y las dependencias provinciales son las que peores salarios pagan a los empleados públicos en el seno de la estructura del empleo estatal. A su vez, en momentos de crisis, estas provincias son las primeras en que se atrasan los pagos, recortan salarios y estallan, como ocurrió con el Santiagueñazo durante el año 1993, en Santa Cruz y Tierra del Fuego hace dos años.

El Estado entonces, como empleador, no desaparece sino todo lo contrario. Tiende a ocupar cada vez más población para evitar elevados niveles de desempleo y convulsiones sociales. No obstante, los cambios operados en el seno del Estado, como por ejemplo los procesos de descentralización de sus funciones, tienden a degradar las condiciones laborales de los trabajadores estatales. Ello no implica que el Estado en tanto empleador sea malo, sino que el capital no requiere de, por ejemplo, una educación de calidad o una fuerza de trabajo saludable. De allí que tanto docentes como médicos obtengan salarios de miseria.

¿Un invento del kirchnerismo? 

Al igual que el crecimiento del empleo público, la asistencia social aumenta acompañando la expansión de la sobrepoblación relativa. La idea de que con Néstor y Cristina se inicia un plan de programas de asistencia a la población más vulnerable es completamente falsa. En efecto, los primeros programas de empleo con contraprestación laboral tienen su origen en los inicios de la década de 1990, junto con los subsidios a las familias pobres e indigentes. Previo al Plan Trabajar de mediados de los ’90, el primer programa de empleo fue el Programa Intensivo de Trabajo, con beneficios tales como aguinaldo, obra social, asignaciones familiares, aportes, contribuciones previsionales e indemnización con despido. Sólo entre los años 1994 y 2001, más de 200 mil desocupados percibieron algún plan con contraprestación laboral por año. Luego de la crisis de 2001, el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupado alcanzó a cerca de 2,5 millones de personas.

Ciertamente, como muestra el gráfico N°2, bajo el kirchnerismo el gasto social se incrementa sustantivamente, tanto en términos reales como per cápita. Ahora bien, un aumento de la asistencia social no implica necesariamente un cambio esencial. En todo caso se trata de la profundización de lo ya existente. Y no solo en cuestiones económicas sino también políticas. Por ejemplo, si bien para ciertas fracciones de la burguesía el aumento del gasto social tiene un costo, los gobiernos que impulsan los programas y planes aprovechan ese presupuesto para crear relaciones clientelares y punteriles, como por ejemplo, las manzaneras duhaldistas en la provincia de Buenos Aires durante los años ’90, o bien, buena parte de la política de vivienda destinada a las cooperativas de Milagro Sala durante el kirchnerismo.

En cuanto a la asistencia más directamente vinculada con la reproducción biológica de la población, como los programas alimentarios, ni el kirchnerismo ni el menemismo son los precursores. Ya en la década del ’30 el Programa de Protección a los Niños en Edad Escolar de entrega de leche llegaba a una población con problemas de rendimiento en los colegios, razón por la cual se impulsaron esos planes, como la “copa de leche” y “miga de pan”. En los ’70 se lanza el Programa de Comedores Escolares. En 1985, el alfonsinismo, preocupado por el crecimiento de los niveles de pobreza, lanza un plan nacional de alimentos (las cajas PAN), ya no destinado exclusivamente a las escuelas sino al conjunto de las familias pobres e indigentes, cajas de alimentos que llegan a más de 5 millones de personas. Por su parte, el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria, lanzado durante el kirchnerismo, incorpora viejos programas existentes, destinados al conjunto de la población vulnerable.

Cabe destacar que dentro del gasto social se incluyen muchos rubros, como por ejemplo, salud y educación. Lo que implica que su desarme es prácticamente imposible, a menos que un gobierno pretenda eliminar de un plumazo a todas las escuelas y los hospitales públicos del país, o bien, suprimir todos los subsidios al sector privado. Uno de los rubros que mayor presupuesto demanda es el de las prestaciones previsionales, tanto como las asignaciones familiares. Esa gigantesca masa presupuestaria no implica la entrega de prestaciones con ingresos elevados, baste ver los montos destinados a los haberes y pensiones de los jubilados como para hacerse una idea del asunto.

Al igual que como ocurre con los programas de empleo y subsidios a los desocupados, bajo el kirchnerismo se incrementó el número de beneficiarios pasivos asistidos, sobre todo a través de las moratorias y la implementación de la Asignación Universal por Hijo en el año 2009. En ambos casos, al igual que el resto de los programas de transferencia de ingresos, se trata de subsidios indirectos a la burguesía. En efecto, los empresarios que negrean a sus obreros, a quienes no les pagan asignaciones para sus hijos y tampoco aportan a su jubilación, son los verdaderos beneficiarios de las moratorias y la AUH, porque no gastan plusvalía para absorber esos costos.

A su vez, todo este presupuesto que brota de la ANSES es una bomba de tiempo. En este sentido, la situación actual del sistema jubilatorio muestra un incremento de la cobertura previsional. En los últimos años por cada 10 personas ocupadas hubo 4 jubilados o pensionados, una relación que duplica lo que ocurría en la década de 1970. Incluso, por cada 100 cotizantes al SIPA, hay 55 jubilados o pensionados. Es decir, la cantidad de jubilados crece a una proporción mayor que los ocupados en un contexto en el cual la población tiende a envejecer.

Ahora bien, ¿de cuánta población asistida estamos hablando? ¿Cuántas son las personas que viven parcial o totalmente del Estado? En mayor o menor medida todo el mundo recibe algo del Estado. Es más, la burguesía es la que más recibe, pues todos los subsidios directos e indirectos destinados a la clase dominante son prácticamente la totalidad del gasto al sector privado y público. El primero no reviste demasiada explicación. El segundo, el gasto público, también va destinado al mundo empresario burgués. Por ejemplo, los subsidios a las tarifas de los servicios públicos constituyen un subsidio a la burguesía pues debe destinar menos plata para el pago de energía y combustibles (insumos) y menos salarios destinados a la clase obrera (mano de obra). Si la factura de luz viene más elevada, un obrero exigirá un mayor salario. Como ya mencionamos, el gasto previsional y las asignaciones familiares también son subsidios para el capital en la medida en que éste no se hace cargo de esos haberes. ¿Y cómo se financia todo esto? Toda la plata que se recauda por la vía impositiva no es más que plusvalía que se extrae a la clase obrera. Ya sea por la vía del impuesto al salario (cuarta categoría), por la vía del consumo (impuesto al valor agregado), las retenciones agrarias (recursos que brotan de la explotación a los peones rurales) e incluso la deuda (plusvalía que se extrae a los pares obreros de otros lugares del mundo).

Pero, en el seno de la clase obrera algunos reciben una mayor asistencia que otros. Dicho en otros términos, ciertas fracciones del proletariado argentino, en particular la sobrepoblación relativa, directamente reproducen sus condiciones de existencia por la vía del financiamiento del Estado. En la tabla N°1 presentamos una cuenta de la cantidad de personas que reciben algún tipo de ingreso por parte del Estado. La cifra es conservadora porque, por razones de falta de información o problemas con los datos que ofrecen los organismos oficiales encargados de las estadísticas, se torna dificultoso contabilizar a toda esa población, para evitar repetir la misma persona y para no agregar demás. Más allá de estas dificultades, allí puede observarse que en los últimos 25 años la cantidad de personas que asiste y emplea el Estado sobre el total de la población pasó de un 16,5% en 1994, a un 26,1% en 2005, a un 52,3% en 2016. Esta última cifra constituye un total de casi 23 millones de personas que trabajan en el Estado, reciben algún plan de empleo, son jubilados, pensionados o niños que perciben alguna prestación. Un dato importante es que de 1994 a 2016, el porcentaje de población asistida por el Estado que confirma el sector pasivo o población inactiva (niños, jóvenes y jubilados) pasó del 61,1% al 80,2%, por sobre el total de población asistida o empleada por el Estado.

A su vez, estamos hablando de un Estado que a mediados de la década de 1990 entregaba a niños y madres en situación de indigencia 12 millones de kilogramos de leche; que en 2016 entregó casi 11 millones de kilogramos de leche, asistió a 1,5 millones de personas a través del programa de huertas y que destinó a hogares indigentes un total de 19 millones de tickets y módulos de alimentos.

Como vemos, no puede decirse que exista un achicamiento del Estado, ni bajo el menemismo antes ni bajo el macrismo ahora. Tampoco puede afirmarse que el kirchnerismo haya sido el precursor de la asistencia social en el país, sino que, en todo caso, profundizó toda la política asistencial existente. Por el contrario, lo novedoso de las últimas décadas es la creciente estatización de la sobrepoblación relativa. Un proceso de largo aliento que se expande y que se hace muy difícil de desarmar sin tener como consecuencia un estallido social incluso de mayor envergadura que el 2001.

¿Sobrantes? ¿Para quién?

Como hemos visto, el empleo estatal y la asistencia social aparecen como una función histórica del Estado para contener mayores niveles de desempleo. En las últimas décadas asistimos a un proceso de estatización de la sobrepoblación relativa en la medida en que aumenta y se expande la política social. Se trata de una estructura gigantesca muy difícil de desarmar sin un costo político y social para cualquier gobierno y para la clase dominante en su conjunto.

A su vez, este proceso no está exento de contradicciones en el seno de la burguesía: toda la política asistencial se constituye como un subsidio al capital, pero a la vez, las fracciones que operan en las ramas más productivas se quejan de los elevados costos impositivos que esto supone, pues los obreros que allí se emplean son los que tributan mayores impuestos al salario, situación que repercute en demandas por aumento de sueldos. Por su parte, los gobiernos ya saben los peligros que implica desmantelar toda esa estructura de asistencia. Después del ’82, el ’89 y el 2001 cualquier gobierno lo pensará más de una vez si pretende ajustar más de la cuenta y no padecer un estallido social.

Por su parte, el macrismo ocupa un lugar más en este proceso y tampoco se encuentra exento de contradicciones. La primera tanda de despidos bajo el gobierno de Cambiemos, entre los meses de enero y mayo de 2016, fue rápidamente revertida sobre el final de ese mismo año, llegando a los niveles de empleo público que rigió sobre el último mes de mandato del kirchnerismo. Por ello, de ningún modo puede hablarse de un achicamiento del Estado ni de sus funciones, como supone la izquierda y los intelectuales “K”.

Pero, como buen desarrollista, el macrismo augura y promete una reducción del déficit para generar condiciones adecuadas para el financiamiento externo y el ingreso de capitales. Por ello despide a obreros estatales de aquí y allá, del CONICET, del INTI, FAMAZUL, de los Ministerios, todos ellos dependientes de la administración nacional que hoy ocupa un 22% de todo el empleo público (unos 800 mil trabajadores sobre un total de 3,5 millones). Como todo obrero despedido siempre es preocupante semejante situación y debemos redoblar la batalla para evitar los despidos y luchar por su reincorporación. No obstante, si hablamos de números, estas cifras resultan ínfimas comparadas con toda la masa de población que vive del Estado.

A su vez, las contradicciones se manifiestan en otros campos. Mientras que el macrismo aumenta la edad jubilatoria y ahora pretende ajustar las condiciones de obtención de subsidios al desempleo (obligatoriedad de la escolarización de los beneficiarios), también lanza nuevos planes de empleo (Primer Empleo, Plan Empalme), universaliza la AUH e incrementa los beneficiarios y crea la Pensión Universal a la Vejez. Es decir, expulsa obreros de un lado y, a la vez, relanza nuevos subsidios al desempleo. En todos los casos, la degradación se mantiene a la orden del día, pues ni bajo el kirchnerismo ni ahora esos planes y programas constituyen ingresos elevados. Se trata de una asistencia muy limitada, que apenas garantiza una reproducción elemental de los asistidos. Por otra parte, que el macrismo no quiera o pueda desmantelar toda la política asistencial del Estado no implica que en algún momento esa estructura estalle por los aires. En la actualidad, buena parte del déficit fiscal se financia con recursos del exterior y deuda. En cuanto se agoten esas transferencias comenzará nuevamente el conflicto social.

Lo cierto es que tanto el kirchnerismo (por lo precario de esos subsidios que apenas garantiza una reproducción limitada) como el macrismo (por continuar con esta tendencia asistencial, aunque con despidos de estatales), ambos parten de una misma perspectiva: toda esa masa de la población asistida y empleada por el Estado sobra. Por eso se le paga dos pesos o se la expulsa y subsidia. La pregunta es para quién sobra. La sobrepoblación relativa sobra para las necesidades del capital, es decir, los requerimientos para incrementar las ganancias. Sobra para las necesidades individuales de la clase social explotadora.

Sin embargo, no sobra para las necesidades sociales. De estas últimas hay muchas que no son satisfechas porque a la burguesía y al personal político que la representa en el Estado, los dictadores, Menem, Alfonsín, De La Rúa, Duhalde, Néstor, Cristina y ahora Macri, no les interesa. Hacen falta construir escuelas y hospitales, desarrollar obras de infraestructura para contener inundaciones, construir viviendas sociales para abastecer a millones de personas en situación de déficit habitacional. Un sinfín de necesidades que sólo el Socialismo puede resolver.

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *