En esta oportunidad, en la sección documentos, le presentamos al lector un trabajo editado en formato libro(1) , producido por el Centro Multinacional de Investigación educativa (CEMIE) de la Organización de Estados Americanos (OEA), con sede en San José de Costa Rica, y por la Agencia para el Desarrollo Internacional. El estudio, dirigido por Germán Chew Sandoval y elaborado por el personal del CEMIE, colocaba sobre el tapete la necesidad de reducir los gastos en materia educativa. El lector podrá ver la amplia receta de medidas que se propusieron a los dirigentes educativos de los distintos países latinoamericanos para que pusieran en marcha. Cabe destacar que numerosas instituciones argentinas cooperaron para su elaboración, entre ellas, el Ministerio de Educación y Cultura de la Nación. Como veremos, su publicación en 1974, buscaba señalar los principales problemas que afrontaba el sistema educativo y, al mismo tiempo, aportar posibles soluciones.
Los países latinoamericanos, al igual que los de las demás regiones del mundo, se encuentran enfrentados a una creciente demanda de servicios educativos, situación que ya presenta características críticas.
[…] La llamada explosión demográfica ha motivado una mayor “explosión escolar”, con toda su secuela de problemas políticos, administrativos, pedagógicos y financieros en los sistemas nacionales de educación. […] Esta expansión ha provocado una creciente demanda de maestros, edificios, materiales, servicios administrativas, etc., demanda que ha exigido y continuará exigiendo un aumento masivo de fondos. […] pero los fondos serán cada vez más difíciles de conseguir, puesto que los porcentajes del PBI y del presupuesto nacional destinados a educación, han llegado, o están llegando a un punto límite. […] Ante esta situación es imperativo que los sistemas educativos se tornen más eficientes y reduzcan al mínimo los costos unitarios en educación. […] Es deseo del CEMIE que este manual sea una ayuda en el trabajo de quienes tienen posiciones dirigentes en los sistemas de educación y por lo mismo deben tomar decisiones sobre política educativa […]. Las políticas aquí presentadas se refieren a la educación primaria y secundaria en el sector público.
[…] En este capítulo, se mencionarán algunas formas que han sido sugeridas para reducir costos en educación. […] La jornada doble representa una forma de aumentar la capacidad de las instalaciones escolares. En lugar de atender a un grupo, se trabaja con dos grupos en dos turnos. […] Por medio de la jornada doble es posible reducir el salario promedio de los maestros por alumno. Esto sucede porque un mismo maestro atiende a dos grupos de alumnos con igual número de horas cada grupo, pero con un sobresueldo inferior al salario ordinario. […] Debe considerarse, además, que aumentando la carga docente a cada maestro, se necesitará un número menor de maestros lo cual produce dos fuentes de ahorro: 1) reducción en los gastos que cubren las prestaciones sociales (pensión de retiro, de salud, etc.); 2) reducción de los fondos necesarios con que se financian programas de formación y perfeccionamiento del personal docente. La jornada doble permite algunos ahorros en personal administrativo, por cuanto los mismos empleados atenderán las necesidades sin un aumento del salario. Si se aumenta el número de estudiantes por edificio, como consecuencia de la doble jornada, habrá un ahorro considerable en costos de construcción, pues se reducirá el número necesario de edificios para atender la demanda de puestos en el sistema educativo. Es probable que se presenten economías por alumno y por aula en cuanto a mantenimiento y reparaciones.
Clases durante todo el año. Esta implementación consiste en la utilización de las instalaciones escolares durante los doce meses del año para: 1) disminuir el tiempo de permanencia del estudiante en el sistema y 2) aumentar el número de estudiantes por edificio. […] Consiste en que los estudiantes avancen, durante los períodos de vacaciones, en el año lectivo inmediato superior, trabajando con los mismos maestros durante todo el año. De esta manera se lograría reducir el tiempo necesario para alcanzar un nivel mínimo de educación, sin modificar la actual estructura. Las clases permitirán, así concebidas, que los estudiantes terminen en 4 ½ años y medio, el nivel mínimo de educación que en la actualidad es de seis años. […] La implementación del modelo descripto permitiría alcanzar una reducción del 17,5% en el salario promedio de los maestros capacitados, sin disminuir sus salarios actuales. Si se acepta que los estudiantes perderían menos años de estudio, se produciría un menor costo por estudiante graduado. La disminución de la demanda de educadores, causada por una mayor utilización de los mismos, hace que se reduzcan los costos de adiestramiento y prestaciones sociales. […] La utilización de los edificios durante doce meses del año permite instalar una mayor matrícula al ampliarse el período de trabajo. Los costos por estudiante/edificio serán así menores en un 25% y se reducen los gastos de construcción al disminuir la cantidad necesaria de ellos. Los costos por mantenimiento pueden presentar un incremento pero en una proporción menor. […] Esta implementación puede encontrar fuerte resistencia en los sectores gremiales del magisterio, en vista del cambio que deberá operarse en su sistema laboral. Disminuirá el período de vacaciones, ya que estas deberán ajustarse al régimen existente para los demás empleados de la administración pública: es decir que gozarán de un período de 20 o 30 días al final de cada ciclo lectivo.
[…] El trabajo voluntario o no remunerado puede ser una forma de reducir costos en educación. Son muchas las actividades de una escuela que pueden ser desarrolladas por personas no pertenecientes a la “nómina de salarios”. Algunos cursos pueden ser cubiertos, total o parcialmente, por personas de la comunidad. Por ejemplo, un técnico agropecuario podría cubrir alguna parte de un curso en una escuela vocacional; el gerente de una escuela puede impartir enseñanzas sobre contabilidad; las madres de familia pueden colaborar en la calificación de exámenes objetivos, en labores de oficina o en actividades auxiliares de la enseñanza. Los mismos estudiantes pueden desempeñar labores auxiliares, ya sea en la oficina o enseñando a compañeros de grados inferiores. […] El trabajo voluntario puede dar una gran contribución para reducir costos en educación. Aparte de la posibilidad de reducir costos en educación, el trabajo voluntario tiene la utilidad de vincular más a la comunidad con sus escuelas […].
[De modo similar contribuirían] los cambios en el sistema de adiestramiento de maestros. Consisten en la posibilidad de realizar programas específicos para la formación de educadores hasta el momento en que se encuentren trabajando y no antes. Es decir, la formación pedagógica no deberá darse en las escuelas normales como se acostumbra, sino que al ingresar el individuo al servicio deberá recibir de manera sistemática su adiestramiento profesional. […] Es cierto que la formación parcial que reciben los estudiantes en lo que podría llamarse secundaria inferior o primer ciclo del nivel medio, no les capacita altamente para convertirse en maestros; pero sí les da ciertas habilidades para poder enseñar mientras reciben su formación adicional en servicio. La evidencia obtenida de campañas nacionales de alfabetización sugiere que para poder ser eficaz en enseñar a leer y escribir, el maestro no ha de tener una educación mucho más alta que la de los estudiantes a quienes enseña. Por lo tanto, los estudiantes […] bien podrían enseñar a alumnos del nivel primario […]. La habilitación en precario (menor número de credenciales para trabajar) podría aumentar la oferta de educadores, lo que permitiría conseguir personal a menor costo en aquellos lugares donde se trabaja por contrato. Esta situación existe en varios países, pero en el sector privado. […] El cambio de criterios para determinar el pago a los maestros es otra forma de reducir los gastos en salarios del personal docente. Generalmente, los salarios se basan en: 1) años de servicio; 2) grados y créditos académicos adicionales. Hay bastante evidencia para suponer que los años de experiencia docente hacen que el maestro sea eficaz. Sin embargo, es razonable afirmar que después de algunos años de servicio docente (digamos cinco años) ya no hay aumento en la productividad de los maestros. Más allá de este período, los salarios se congelan. […]
La llamada “crisis mundial de la educación” tiene una dimensión financiera que en Latinoamérica se presenta en forma aguda […]. Se considera imprescindible dirigir la estrategia del financiamiento de la educación hacia una reducción, al mínimo, de los costos unitarios sin perjudicar la calidad de la enseñanza. […] Para reducir costos unitarios existen muchos instrumentos que ya han sido experimentados en países latinoamericanos […] su utilización oportuna, ordenada y planificada puede contribuir a la solución de uno de los problemas más ingentes de la educación actual: reducir al mínimo los costos unitarios.
(1) CEMIE: Reducción de costos unitarios en los sistemas educativos de Latinoamérica-Manual, Costa Rica, 1974.
