Entre la tortuga y la morsa – Romina De Luca
Generalmente la historiografía socialdemócrata suele contraponer a las figuras de Illía y Onganía. En materia educativa, el primero habría propiciado una defensa de la educación pública mientras el segundo la atacaría propiciando su destrucción. En este artículo discutimos esa visión mítica a partir del análisis de la intervención del Consejo Nacional de Desarrollo.
Romina De Luca
Grupo de Investigación de Historia de la educación argentina – CEICS
Lahistoriografía suele abonarunaimagenmíticade la educación. En ella, Illía constituiría el polo positi- vo y progresista. Su gestión se habría caracterizado porunafuertepresenciadel Estadonacionalenma- teria educativa, siendo contrario a la privatización. Onganía sería su contra-cara, como expresión de la derecha católica, reaccionaria y privatista.1 Llegado al poder, manifestó su intención de transformar al conjunto del sistema educativo a los efectos de ra- cionalizarlo.2 Su accionar se tradujo en la descen- tralización del sistema (1968) -medida que el mito establece causante de la privatización educativa-, en la reforma de la escuela primaria y media (Ley Or- gánica), en la intervención de las universidades y en la sanción de una nueva Ley de Universidades, en la reforma de la formación docente y, por último, en la educación de adultos. Así, construía un progra- ma retrógrado de retiro del Estado, el “principio del fin” de la educación pública argentina.
Así las cosas, las preocupaciones en materia educati- va de uno y otro deberían haber sido muy diferen- tes. Sin embargo, la leyenda no se ajusta muy bien a la realidad. Las preocupaciones, diagnósticos y pro- puestas que, en materia educativa, esbozó el Con- sejo Nacional de Desarrollo (CONADE) bajo una gestión y otra resultan muy semejantes. Es más, podrían rastrearse coincidencias ya con Frondizi. El examen de sus propuestas reviste interés al conside- rar que en la leyenda dicha oficina habría vivido su cuarto de gloria bajo el democrático Illía, pasando al olvido con el régimen castrense. Más aún, si con- sideramos que el personal directivo de la oficina de educación del CONADE fue nombrado por Illía y permaneció en sus funciones a pesar del golpe.
Desarrollistas, planificadores y estrategas: el surgimiento del CONADE
El Consejo Nacional de Desarrollo fue creado en el marco de la “Alianza para el Progreso”3. En el do- cumento fundacional de la “alianza” se sugería a los países miembros avanzar en la construcción de or- ganismos que fomentaran el desarrollo. Argentina, demoró menos de un mes en realizar esa propo- sición. Así, el decreto nº 7.290, del 30 de agosto de 1961, instituyó al CONADE como organismo dependiente de la presidencia cuya finalidad sería la programación y planificación de políticas para el desarrollo nacional. Se encontraba dirigido por el Presidente y por el Ministro de Economía. En 1964 se creó una oficina dedicada exclusivamente al análisis educativo. No fue la única medida adop- tada por Illía. También designó nuevas autorida- des: al mando del CONADE colocó al ingeniero Roque Carranza y al profesor Norberto Fernández Lamarra a cargo de la oficina dedicada a educa- ción. Por su parte, la “Revolución Argentina” man- tuvo en funciones a los directivos designados por Illía en uno y otro organismo. En septiembre de
1966 ratificó las funciones del consejo y lo colocó dentro del “Sistema Nacional de Planeamiento y Acción”. Allí se estableció que debía: “Formular políticas y estrategias nacionales de largo plazo,
inherentes al desarrollo […] sobre la base de los objetivos políticos que se haya propuesto alcanzar el gobierno nacional” 4. Y de la misma forma que el Ministerio de Educación se colocó como subse- cretaría del Ministerio del Interior, el CONADE debía ahora coordinar su acción con el Consejo Nacional de Seguridad (CONASE).
Sin embargo, la influencia en materia educativa no se inició con la creación de una oficina consagrada en forma específica a la educación. Ya en 1962 se señalaron algunos problemas cuya mención se re- petiría a lo largo de toda la década.5 Se consideraba un déficit la ausencia de una ley general de educa- ción que derivaba en una falta de coherencia e inte- gralidad (p. 45). Un segundo inconveniente era la ausencia de coordinación entre los diversos gobier- nos que impartían educación (Nación, provincias, municipios y sector privado). Un tercer problema se encontraba en la articulación entre los distintos niveles educativos: el pasaje del ciclo primario al medio se realizaba a través de “un corte brusco y antipedagógico” (p. 46) que dejaba de lado la evo- lución psicológica del niño y del adolescente. Asi- mismo, se señalaba que no existía flexibilidad para adaptar contenidos formulados en Capital Federal a nivel regional. Como si ello fuera poco, el nivel
medio estaba asolado por altos índices de deserción
debido a la ausencia de orientaciones vocacionales (p. 47-48). Y ni que hablar de la formación docen- te. El magisterio era corto, se accedía a él en edad temprana, proveía una formación deficitaria, y for- maba un exceso de graduados. A decir del CONA- DE, ese conjunto de dificultades atentaba contra el desarrollo de la Nación.
Como vemos, ya en 1962, el Consejo Nacional de Desarrollo se encargó de realizar un balance global del sistema educativo. Siendo ese el balance funda- cional, cabe preguntarse cuáles de esas sugerencias fueron recuperadas por Illía y por Onganía.
Los problemas de la tortuga
A partir de la designación como coordinador edu- cativo del CONADE, Fernández Lamarra pasó a tener gran influencia. En su primer trabajo en la oficina, de 1964, se encargó de analizar el curricu- lum y la organización del nivel medio. Desde su perspectiva, los contenidos curriculares tenían dos grandes problemas: se encontraban desactualizados y su organización en materias se encontraba peri- mida, en tanto presuponía la noción de facultades y el aprendizaje memorístico. Su propuesta era avan- zar en la creación de áreas de conocimiento de cu- rrículos afines.
Un año más tarde, se dio a conocer la intención de avanzar en un estudio general sobre la situación del conjunto del sistema educativo. En él se debía contemplar las implicancias de mano de obra que el país necesitaba para el desarrollo. Resultaba indis- pensable establecer los objetivos de largo plazo del
sistemaeducativoparaplanificarlo. Enmateriaedu- cativa se debía revisar las articulaciones de los distin- tos niveles, su envergadura cuantitativa, eficiencia y estructura de costos. Por ejemplo, ineficiente resul
taba el exceso de graduados que producía el magis- terio para la cantidad de alumnos potenciales. Tal como fue presentado en el Curso Latinoamericano de Planeamiento de la Educación se trataba de medir la extensión y eficacia educativa. Así se recuperaban planteos ya realizados en 1963.6
En marzo del ’66, la oficina dio a conocer un nue- vo documento, firmado por Fernández Lamarra, dónde abordaban el análisis financiero del sistema educativo.7 Allí alertaban sobre la existencia de un “proceso de descapitalización”. El mismo era resul- tado de una utilización deficiente de la capacidad docente “instalada”, en tanto cada docente atendía a un número bajo de alumnos. Por el otro, el Esta- do utilizaba la mayor parte de los recursos educati- vos en el rubro “gastos en personal” desdeñando la inversión pública en nuevos edificios escolares. La retroalimentación de uno y otro resultaba más que perniciosa. El despilfarro resulta mayor si se consi- deraba que, además, se duplicaban gastos entre la Nación y las provincias. Así, el gasto era doblemen- te ineficiente.
Las soluciones de la morsa
El año 1968 pareciera haber sido de síntesis para el
CONADE. En ese año, se presentaron una serie de
documentos dónde el organismo cuajó la serie de problemas que se venían enumerando desde 1962. El más conocido por su envergadura fue Educa- ción, recursos humanos y desarrollo económico social.
La peculiaridad de ese momento fue que los epílo-
gos venían con propuestas de soluciones concretas. Recordaban la superposición de autoridades, para solucionarlo proponían avanzar en la descentraliza- ción del sistema educativo tanto del nivel primario como evaluar la posibilidad de realizarlo en el nivel medio (p. 355-470). Como el magisterio produ- cía una sobreoferta de docentes, el CONADE pro- puso, por un lado, tercerizar la formación docente. Por el otro, cada docente debía atender una ma- yor cantidad de alumnos puesto que las horas de trabajo promedio se encontraban por debajo de lo establecido en el Estatuto del Docente (468-469). Y si para ello había que redistribuirlos a lo largo del territorio debía hacérselo. Asimismo, como el nivel medio no atendía las necesidades psicofísicas de los alumnos y sus contenidos eran caducos, se debía avanzar en su reestructuración, por ejemplo, crean- do áreas de conocimiento que dejaran atrás al enci- clopedismo. Resultaba indispensable la sanción de una Ley Orgánica de educación que fijara y deter- minara, en forma clara, la estructura y articulación de todo el sistema en forma flexible. El ingenioso Onganía ideó una reestructuración del nivel pri- mario y medio: la escuela intermedia. Se aumen- taba la obligatoriedad a dos años del secundario pero las antiguas doce materias eran reemplazadas por cuatro. Una de esas nuevas áreas era destina- da a la orientación vocacional. El nuevo sistema no sólo se adaptaba a las “necesidades psicosociales” del estudiantado sino que permitía ahorrar docentes: “Colegios que operaban con 60 profesores, lo están haciendo ahora con 30 o 28, en virtud de la concentración de tareas”.8
Tal como podemos ver muchas de las sugerencias realizadas por el CONADE tuvieron un hombre que las llevó adelante en forma conjunta: Juan Car- los Onganía alias “la morsa”. Generalmente, la his- toriografía aduce que el CONADE era escuchado por Illía y desoído por Onganía. El análisis aquí realizado evidencia que la tortuga fue muy lenta para desarrollar políticas que atendieran a los ba- lances del CONADE. El personal designado por Illía insistió con sus planteos y fue escuchado por Onganía. Así, la morsa los tradujo en políticas con- cretas. Y más allá de los avatares sufridos por cada una de esas reformas los lineamientos generales fue- ron recuperados por la oficina en forma posterior en: “Objetivos sectoriales: propuesta ministerios y secretarías”9 y en el “Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad. 1971-1975”10, entre otros. De este modo, el revés político no hizo que la secretaría al- terara su línea. Así como la historiografía sostiene el mito de una privatización que no fue, su historia de héroes y villanos tampoco pareciera ajustarse a la realidad. O por lo menos, sus héroes se parecen mucho a sus villanos.
Notas
1Adriana Puiggrós, Norma Paviglianitti y Susana Vior re- sultan las principales defensoras de esa imagen.
2“Directivas para el planeamiento y acción de gobierno”, Juan Carlos Onganía, 4 de agosto de 1966.
3La Alianza para el Progreso (ALPRO) fue promovida por los Estados Unidos, en 1961, en el contexto de la Guerra Fría y la invasión a Cuba. La misma fue confor- mada por los Estados Unidos -quién se comprometía a brindar apoyo técnico y financiero- y los países miem- bros de la OEA. Se buscaba la cooperación entre los paí- ses para garantizar el desarrollo económico y social. En materia educativa, el documento fundacional de la AL- PRO promovía la descentralización.
4Boletín Oficial, nº 21.039 del 04/10/1966, Buenos Ai- res, p. 3-4.
5Conferencia sobre Educación y Desarrollo Económico So- cial en América Latina, Santiago de Chile, 5 al 19 de mar- zo de 1962.
6Seminario para Jefes de Oficinas de planeamiento de la Educación, Santiago de Chile, 9 al 20 de diciembre de 1963.
7Fernández Lamarra, N. (coord.): Financiación de la edu-
cación en la República Argentina. Informe preliminar (suje- to a revisión), Buenos Aires, CONADE, marzo de 1966. 8Ministerio de Cultura y Educación: La reforma educati- va. Documento de Base (versión preliminar), Bs. As., 1970,
- p. 232. De aquí en más nos referiremos a él como “ver-
sión preliminar”.
9Consejo Nacional de Desarrollo: Objetivos sectoriales: propuestas ministerios y secretarías, cursos de acción, Buenos Aires, 1971.
10Presidencia. Plan Nacional de Desarrollo, 1971-1975, Buenos Aires, 1971.
