¿Qué fue la enfiteusis? Según el revisionismo, una forma de entregar la tierra al imperialismo británico. La izquierda, lógicamente, también comparte esta idea. El PC, en cambio, la considera una idea de un iluminado contra toda una clase reaccionaria. A continuación, un análisis algo más riguroso sobre la construcción del capitalismo en Argentina.
Santiago Rossi Delaney
CEICS – GIRM
En números anteriores, analizamos la situación de la propiedad y tenencia de la tierra en Buenos Aires durante las últimas décadas del siglo XVIII y principios del XIX. Observamos también la política elaborada por los primeros gobiernos revolucionarios, y su interés en llevar a cabo medidas para acelerar el proceso de entrega de títulos de propiedad por distintos mecanismos. En esta oportunidad veremos cómo se enfrentó el problema de la propiedad de la tierra en esta nueva etapa abierta en la década de 1820. Para ello, analizaremos el régimen de la enfiteusis y sus efectos sobre la burguesía agraria.
El origen de la operación
A comienzos de la década, el Estado de Buenos Aires atravesaba por un momento de fuerte crisis, déficit fiscal[1] e inestabilidad política y social, conocido comúnmente como “la anarquía del año XX”. Esta situación pudo extenderse al conjunto de las provincias, y fue un efecto de una derrota parcial de la primera expansión nacional, pergeñada por la dirección revolucionaria en 1810, que implicaba centralmente la conquista del Alto Perú y, en segundo término, la de la Banda Oriental.
La nueva década vio erigirse a Bernardino Rivadavia (quien ya había participado en la experiencia pasada, en el Primer Triunvirato) como Ministro de Gobierno y Relaciones Exteriores del gobernador Martín Rodríguez, cargo que asumió en 1821. Desde allí llevó a cabo toda una serie de reformas en distintos ámbitos, como la Ley de Sufragio, la supresión de los cabildos y la expropiación de las órdenes eclesiásticas.
Una de las operaciones considerada de mayor importancia (que comienza con su gestión, pero se extiende más allá), fue la contratación, en 1824, del famoso empréstito por 3 millones de pesos con la casa Baring Brothers. Dicho préstamo requería, ante la falta de fondos, de la hipoteca del conjunto de la tierra pública, la cual ya había sido establecida en 1821 por un decreto que habilitaba la creación del sistema de crédito público. El artículo 2° decía:
“Todos los capitales y réditos, asentados en libro de fondos y rentas públicas son garantidos por todas las rentas directas o indirectas que posee en el día la provincia de Buenos Aires y poseyera en adelante; por todos sus créditos activos y por todas las propiedades muebles e inmuebles de la provincia bajo especial hipoteca y con todos los derechos de preferencia en la totalidad de los capitales y réditos.”[2]
En este mismo sentido, el 17 de abril de 1822 se prohibió la enajenación de la tierra pública en la provincia hasta que se dictara una ley sobre la materia.[3] Se subordinaba así, el acceso de la burguesía a la propiedad de la tierra a las necesidades fiscales del nuevo estado. Era necesario entonces, un mecanismo que permitiese el usufructo y apropiación de la tierra, al mismo tiempo que ésta siguiese siendo propiedad estatal. El 1° de julio un segundo decreto establecía que los terrenos dependientes del Ministerio de Hacienda de la provincia se darían en enfiteusis.
En este sentido, el empréstito y la enfiteusis fueron en realidad una misma operación. A lo que deberíamos agregar una tercera variable: la Guerra con el Brasil (1825-1828), un proyecto que trascendió lo meramente bélico y en el que se utilizaron los fondos adquiridos. La pregunta que debemos hacernos es, ¿qué clase de proyecto integran estas tres empresas? ¿Forman parte de un proyecto nacional o expresan el programa de una oligarquía “antinacional” entreguista? Para dar respuesta a ello, debemos examinar cada uno de estos fenómenos. A continuación, analizaremos en detalle la política de la enfiteusis. En próximas oportunidades, veremos particularmente el problema del empréstito y la guerra.
La nueva legislación
Según el Derecho Romano, la enfiteusis constituye el mayor desmembramiento que puede soportar el derecho de propiedad. Es el derecho de cultivar un fundo y gozar de él de la manera más extensa, en forma perpetua o por largo tiempo, debiendo pagar una renta (canon) al propietario. Esta institución pasó al Derecho Castellano. No obstante, su implementación en las Provincias Unidas (así se llamaba esto que hoy es Argentina, luego de la revolución) tomó una característica distintiva, ya que el dominus de la tierra era el Estado y, por lo tanto, era a él a quien se le debía abonar el canon, y no a un particular, como en la enfiteusis propiamente dicha.[4] El sistema fue creado desde la provincia de Buenos Aires, para posteriormente, tomar entidad nacional durante la presidencia de Rivadavia (1826-1827).
Manuel García, como Ministro de Hacienda de Las Heras, fue quién llevó a cabo las primeras medidas de orden nacional. El primer decreto sobre tierras públicas, es decir, toda la tierra de la provincia que no estaba bajo títulos de propiedad de particulares, fue expedido el 27 de septiembre de 1824 y establecía normas por las cuales se concedería el uso de las tierras. Se afirmaba allí que el solicitante debía aceptar de antemano “las condiciones y canon que fijara la ley”.[5] Esa ley a la que se eludía, aquella que debía reglamentar las condiciones de implementación, nunca fue redactada. En su lugar, encontramos sucesivos decretos que disponían los mecanismos de funcionamiento.
El Escribano Mayor de Gobierno debía llevar un registro especial. Constarían en estos documentos las dimensiones exactas de los terrenos solicitados, los puntos que fijarían su situación y la demarcación topográfica, de allí la creación del Departamento Topográfico. Una vez extendida la escritura, el escribano debía pasar el expediente al Ministerio de Gobierno para que librase el decreto de posesión. El 19 de enero de 1825, Las Heras dictó el decreto sobre fomento de la inmigración, cuyo artículo 26 decía: “En caso de que el gobierno resuelva la enajenación de las tierras del Estado, el ocupante de ellas será considerado como teniendo derecho de preferencia para adquirirla.” Se da cuenta así del concepto temporario de la enfiteusis.[6]
La superficie mínima exigida para los terrenos de pastoreo era una suerte de estancia, es decir media legua de frente por legua y media de fondo (2.025 hectáreas) y no se establecía superficie máxima. También se pretendía entregar terrenos solo para la producción agrícola, que en esa época atravesaba una profunda crisis (aunque parezca increíble, la región debía importar trigo). En los casos que existieran sobrantes de tierra que no se pudieran adicionar a otros contiguos por ser inferiores a una suerte de estancia, el gobierno los adjudicaría al propietario lindero con mejores derechos. Se fijó un plazo de seis meses, hasta el 28 de marzo de 1825, para que todos los individuos que ocuparan terrenos públicos sin previa autorización del gobierno, se presentaran para obtenerlo en enfiteusis. En realidad, el plazo se fue renovando en varias oportunidades. El incumplimiento del término les haría perder el derecho de preferencia, característica del sistema que lo diferenciaba de otros como el arrendamiento, lo que muestra que, si bien el gobierno suspendía la emisión de títulos de propiedad, eso no implicaba anular la propiedad privada a perpetuidad. Es importante resaltar que no estaban comprendidos en enfiteusis los terrenos cuyos poseedores, por resolución superior, hubiesen sido amparados.[7]
El proyecto a nivel nacional
Ahora bien, antes de 1826, las tierras entregadas en enfiteusis fueron realmente muy pocas. Aún así, al ser necesario ocuparse de la recaudación del canon, el gobierno encargó como contador, el 5 de septiembre de 1825, a Rafael Saavedra (hermano de Cornelio).
Iniciada la presidencia de Rivadavia en 1826, toda la legislación provincial respecto a la enfiteusis pasó a tomar entidad nacional. El 15 de noviembre 1825, ya se había creado el fondo público nacional, basado en el provincial, con un capital de quince millones de pesos. Se hipotecó al pago del capital e intereses, además de todas las rentas, las tierras, y demás inmuebles de propiedad pública que hoy posee y en adelante poseyera la nación. Esta hipoteca se reafirmaría en la ley de consolidación de la deuda interior, del 15 de febrero de 1826 y con el mismo proyecto de ley de enfiteusis entregado el 7 de abril.
El lapso mínimo de aplicación del sistema se fijó en veinte años a partir del 1 de enero de 1827. La renta-canon que debían pagar los enfiteutas se fijó, para los primeros diez años, en un 8% y 4% ad valorem, respectivamente para las tierras de pastoreo y agricultura. El correspondiente al primer año, se pagaría por mitades en los dos años siguientes y los períodos de pago serían reglamentados (posteriormente, en 6 meses). La valuación de las tierras del enfiteuta la realizaría un juri de cinco o tres propietarios vecinos.
La ley pasó por 28 votos contra 5. Rivadavia prohibió así, en todo el territorio nacional, la enajenación por venta, donación o en cualquier otra forma de las tierras.[8] Es decir, no se trataba de la suspensión del acceso a la tierra de la burguesía bonaerense, sino de la del conjunto del territorio. El intento de aplicación de la enfiteusis a nivel nacional generó toda una serie de discusiones parlamentarias, que se reflejaron en el debate entre el ministro de Gobierno, Julián Segundo de Agüero, con distintos diputados.
Una primera discusión se realizó en torno a la defensa de la autonomía de las provincias que hicieron ciertos diputados, para decidir si debían entregarse o no las tierras públicas a la Nación. De hecho, los votos contrarios no lo fueron por la hipoteca, sino por tratarse de tierras pertenecientes a las provincias. No obstante, el gobierno entendía que si las provincias se negaban a la enfiteusis, se negaban también a percibir los ingresos del crédito que la medida garantizaba. Esta discusión reviste un interés particular: el proyecto rivadaviano estaba transformando la tierra provincial en nacional y es a eso a lo que se oponían los representantes de ciertas provincias. A cambio de integrarse económicamente a la nación, las provincias recibirían su parte de un presupuesto que ahora debía ser nacional.
Una segunda discusión acarreó la estipulación de plazos para el otorgamiento y la renovación periódica del canon. A diferencia del sistema europeo, aquí existía un plazo y un canon variable (y no fijo). A pesar de que el enfiteuta tenía derecho de preferencia, los diputados opositores – entre ellos, Castro- bregaron por la eliminación de los plazos y la reducción del canon, con el argumento de que era necesario fomentar la población. Agüero planteó que, en realidad, eso no haría más que estimular la especulación, por lo que el canon debía ser ajustado periódicamente, dándole margen al Estado para evitar que el precio de la tierra descienda. Señaló, además, que si el canon estipulado se quitaba, sería necesario también quitar la tasación por juris, ya que este mecanismo de por sí implicaba reducciones en el precio de la tierra, al quedar en manos de particulares, por lo que debería pasarse a tasaciones fijas por zonas, lo que aumentaría el precio y por lo tanto el canon.[9]
Estos planteos han llevado a autores como Sergio Bagú a entender las disputas como expresiones de un conflicto entre los “grandes estancieros” contra la “clase media”, representada por el gobierno. No obstante, los políticos rivadavianos no eran “farmers”. El proyecto colaboraba, sólo en parte, con los intereses de la burguesía rural más pequeña (pionera y en formación) porque el Estado estaba tratando de establecerse como representante del conjunto de la clase. Si se observan los jurados por juris encargados de implementar el proyecto, se puede ver que sus fallos beneficiaban a los productores más grandes y el ministro Agüero mostraba ser muy consciente de ello.
La enfiteusis no parece otra cosa que la acción de una dirección política que privilegia la construcción estatal y la unificación política del territorio (y su expansión, por eso la guerra) por sobre las necesidades más inmediatas de la burguesía agraria (la acumulación). Entonces, lo que se buscaba en realidad era darle al Estado las herramientas financieras necesarias para la realización de una política de alcance nacional. Para ello, era necesario tomar parte de la renta agraria: primero a través del cobro de un canon; después, como garantía de hipoteca la tierra. En ese camino, el proyecto procura bloquear el acceso a la plena propiedad de la tierra y al disfrute de la renta. En definitiva, le impide momentáneamente a la burguesía, como clase, ostentar el carácter de terrateniente hasta tanto no se erija en clase nacional. La enfiteusis, entonces, formaba parte de un programa nacional, cuyo destino se jugaría en la Guerra con el Brasil. Aún así, una vez caído el gobierno nacional, la enfiteusis siguió operando hasta 1840.
Los efectos en la acumulación de la tierra
Los planteos de Emilio Coni y Guillermo Oddone respecto a los efectos de la enfiteusis son hoy aceptados, por el conjunto de la historiografía. Según esta mirada, la enfiteusis habría permitido una concentración de la tierra sin precedentes, evidenciada fuertemente una vez finalizado el sistema en 1840.
Según Ana María Infesta[10], el total de leguas cuadradas registradas en enfiteusis por Buenos Aires entre 1820 y 1840 fue de 4.848,353, siendo 1834 el año con más leguas entregadas, con 783,987. De esta cantidad, fueron escrituradas por el Estado hacia particulares, 2.482,752 leguas cuadradas, con un total de 2.163 transferencias. Suele decirse que se transformó en un elemento de “especulación”. Del análisis, surge que de las 2.482,75 leguas de tierras públicas otorgadas en enfiteusis desde 1823 hasta 1840, 931 (37,5%) no registraron transferencias hasta el final del período. El 62,5% restante 1.551,75 leguas, fue transferido entre una y cuatro veces en el mismo lapso. De ese porcentaje, 1135,54 (73,18%) no volvieron a traspasarse y 416,20 (26,82%) se negociaron por segunda vez. De estas últimas se transfirieron 149,89 (36,02%) La cuarta y última transferencia se realizó sobre 45,75 leguas.
En base a estos datos, podemos decir que la enfiteusis no conllevó un acelerado y universal pasaje de manos de la tierra. Le permitió al Estado conservar la tierra pública y, al mismo tiempo, continuar con el proceso de entrega de tierras a particulares, en continuidad con el proceso de 1810. La circulación de tierras mostraba que no se intentó anular el mercado, no se trató de un proyecto de “pequeños productores”, sino que simplemente la renta se subordinó a la construcción estatal. Para 1850, la cantidad de tierra puesta en explotación era de 4.000 a 5.000 leguas cuadradas.[11] Si tenemos en cuenta que la enfiteusis aportó aproximadamente 2.500 de ese total, vemos que su peso fue realmente importante.
Tanto la historiografía dominante, como los ensayos revisionistas y de autores de izquierda (Peña, Puiggrós, etc.), plantean que la concentración de la tierra era una característica fundamental de la aplicación del sistema. No obstante, los datos de la Escribanía nos muestran que, en 1827, el 84,62% de los enfiteutas ocupaban el 37,82% de la tierra ofrecida en usufructo, en extensiones de hasta 12 leguas cuadradas, mientras que el 15,38% de los enfiteutas ocupaban el 62,18% de las tierras en extensiones mayores de 12 leguas. Por su parte, en 1836, el 81,64% de las personas usufructuaban el 41,54% de las tierras en extensiones menores de 12 leguas y el 18,54% de ellos controlaban el 58,46% de los terrenos de extensiones superiores a 12 leguas. Es decir, en una década, quienes ostentan una mayor posesión no acumulan un mayor porcentaje de la tierra puesta ofrecida, sino que incluso el porcentaje de su ocupación desciende. Obviamente, hay gente con más tierras que antes, pero al encontrarnos en un proceso de apertura al acceso de tierras, otros particulares de menor escala también son capaces de obtener algún acceso a la tierra. A la incorporación de tierras, hay que sumar una variable más: la concentración y centralización del capital no opera en el agro de la misma manera que en la industria. Sencillamente, porque enfrenta ciertas dificultades técnicas. Por último, la gran propiedad, en cierto sentido, se complementa con las de menor tamaño, ya que estas pueden proveerla de mano de obra necesaria y del sustento a los peones en momentos en que la producción no los necesita. Una proliferación de pequeñas propiedades, por lo tanto, no necesariamente nos habla de una colonización “farmer”. Además, es improbable una plena concentración de la propiedad bajo el capitalismo, ya que requeriría de un grado de intervención y planificación estatal que atenta contra la existencia de la burguesía misma.
Conclusión
Como vimos, la enfiteusis era parte de un proyecto político mayor, encarnado en el propio Rivadavia, que pretendía realizar la unificación de las provincias y darle al Estado una base fiscal lo suficientemente importante como para poder sostener la experiencia. Si bien fracasaría en ese intento, la enfiteusis continuó funcionando y de hecho, permitió aumentar la cantidad de tierras disponibles para la producción. Si bien bloqueó la posibilidad de acceder a títulos de propiedad, en el pleno sentido, al conjunto de la burguesía agraria, no se impidió su desarrollo material. No sólo las fracciones más concentradas pudieron acceder a tierras, sino también aquellas de menor escala. Esto coincidía con los objetivos del gobierno de representar al conjunto de la clase, a costa de los intereses más inmediatos. En definitiva, el partido rivadaviano parece expresar una alianza social burguesa interesada en desarrollar aceleradamente las tareas nacionales. La continuidad de la enfiteusis bajo el rosismo evidencia que se trata de una política de clase y, también, las dificultades que la burguesía encontraba para estabilizar materialmente un Estado nacional. Quienes pagaron todo esto fueron los peones y jornaleros, cuyo sudor engrosó las ganancias de grandes y pequeños “productores” y cuya sangre regó la región en las batallas libradas para construir un país que nunca iba a ser de ellos.
1Halperín Donghi, Tulio: Guerra y finanzas en los orígenes del Estado argentino (1791-1850), Prometeo Libros, 2005, cap. III.
2Registro Oficial de la República Argentina (RORA), Imprenta de la Independencia, l. I, p. 119. (Subrayado nuestro).
3RORA, l. II, p. 164 y 302.
4Allende, Guillermo: Tratado de enfiteusis y demás derechos reales suprimidos o restringidos por el código civil, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1964, pp. 77-112.
5RORA, l. II, p. 35.
6Coni, Emilio: La verdad sobre la enfiteusis de Rivadavia, Imprenta de la Universidad, 1927, p. 36.
7RORA, l. V, p. 91-94.
8RORA, l. II, p. 79.
9Bagú, Sergio: El plan económico del grupo rivadaviano, 1811-182, Instituto de Investigaciones Históricas, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad Nacional del Litoral, 1966, p. 86-87.
10Infesta, María Elena: La pampa criolla: Usufructo y apropiación privada de tierras públicas en Buenos Aires, 1820-1850, Buenos Aires, Eudem, 2007.
11Garavaglia, Juan Carlos: La propiedad de la tierra en la región pampeana bonaerense: algunos aspectos de su evolución histórica (1730-1863), en Fradkin, Raúl O. y Garavaglia, Juan Carlos: En busca de un tiempo perdido. La economía de Buenos Aires en el ‘país de la abundancia’. 1750-1865, Buenos Aires, Prometeo Libros, 2004.
