Esperando el milagro. La incapacidad de los subsidios para modificar la estructura exportadora

Por Verónica Baudino – En los debates en los que se trata de desentrañar las causas de las debilidades del capitalismo argentino, se suele poner el acento en el problema de la gestión estatal. En este sentido, la mirada de la mayoría de los economistas, políticos y demás cientistas sociales se centra en las políticas industriales, especialmente en los subsidios estatales.1 Los planteos suelen giran alrededor de las transferencias de riquezas entre los distintos sectores de la economía y su utilidad para desarrollar una industria capaz de competir en el mercado internacional. Los liberales suelen ser más coherentes que aquellos que, por comodidad, llamaremos “intervencionistas”. Para los defensores del mercado libre, éste es el mejor asignador de recursos. La intervención no puede menos desfigurar el proceso de acumulación. La intervención es siempre “mala”. Por su parte, los “intervencionistas” tienen una relación ambigua con los subsidios: por un lado, critican estas políticas, asociadas a la “timba financiera” y a las políticas económicas reinantes desde el Proceso militar, a las que consideran vehiculizadoras de la denominada “desindustrialización”; por otro, defienden este tipo de medidas como el único instrumento capaz de revertir ese proceso, imitando a países de desarrollo tardío, como Japón y el resto del sudeste asiático. La propuesta suele ser “mejores” subsidios.

Lo cierto es que la performance del capitalismo argentino empeora en términos de inserción internacional, aún con décadas de políticas encaminadas a impulsar la industria. La dictadura militar y los gobiernos democráticos, como el alfonsinista ayer y hoy el kirchnerista, aplicaron una batería de incentivos a la industria. Y, aunque suele criticarse que sólo fomentaron el desarrollo de los grandes capitales, como lo que sucede hoy con los subsidios a las empresas de transporte, ni siquiera con estos sectores como punta de lanza lograron torcer el derrotero argentino. Sólo aquellos capitales que cuentan con una competitividad proveniente de menores costos de producción, específicos de las ramas ligadas al agro, inclusive con menores subsidios (incluso con subsidios “negativos”), siguen siendo los únicos sectores dinámicos.

De Videla a De La Rúa: costumbres en común

Uno de los principales mecanismos de transferencia de riquezas a las distintas ramas de la industria fueron las Leyes de Promoción Industrial y los Subsidios a las Exportaciones. Se trata de recursos utilizados desde el período frondizista, que cobran una particular importancia a partir de la última dictadura militar. Estos medios se instrumentaron a partir de leyes que especificaban los distintos beneficios. La ley 21.608, de 1977, disponía dos formas de promoción.2 En primer lugar, la exención, reducción o postergación en el pago de tributos y amortizaciones aceleradas de bienes de uso por períodos determinados (en forma parcial o total), que reducían el impuesto a las ganancias. En segundo lugar, se otorgaron facilidades para la compra, locación o comodato de bienes de dominio privado del Estado (por ejemplo: terrenos fiscales). A su vez, se disminuyeron los derechos de importación de las mercancías producidas en el país como consecuencia de una actividad subvencionada, estableciéndose escalas decrecientes que estimularan la productividad y la eficiencia. Existieron regímenes provinciales, nacionales y sectoriales, cada uno con su especificidad.

En forma complementaria, los Subsidios a las Exportaciones contaban con los beneficios de reintegro, draw back3 y reembolso, que implicaban devoluciones de los impuestos internos cargados sobre el bien exportado, así como de los impuestos a la importación de los bienes incorporados como insumos en las mercancías exportadas.

Esta serie de medidas continuaron hasta fines de la década de 1980, a las que se sumó la licuación de la deuda externa privada, sancionada en 1982 durante la gestión de Domingo Cavallo como presidente del Banco Central, pero que se efectivizó durante el gobierno de Alfonsín, mediante la venta de seguros de cambio. Las transferencias vía las Leyes de Promoción Industrial, implicaron una carga para el fisco entre los años 1981 y 1989 del orden de los 22.500 millones de dólares.4 A su vez, el estado invirtió unos 15.000 millones de dólares en la estatización de deuda externa privada.5 Sumado a esto, los subsidios a las exportaciones oscilaron según las ramas de la economía entre el 14% de valor FOB (precio de exportación) de beneficio a sectores como la metalmecánica hasta una retención efectiva (subsidio negativo) del 30% en los sectores agrícolas y agroalimentarios durante este período. El menemismo, por su parte, dispuso 55.073 millones de dólares del presupuesto nacional en incentivos a las empresas privadas, así como durante los 3 años del gobierno de De La Rúa, se transfirieron otros 6.590 millones de dólares.6

En suma, observamos que tanto la última dictadura militar como los sucesivos gobiernos democráticos encararon una política de ingentes transferencias a la industria. La crítica corriente a estos subsidios es que resultaron en simples “regalos”, liberados para la especulación financiera. Sin embargo, a pesar de lo que suele pensarse, estos subsidios requerían, como contraparte, una inversión efectiva. En caso contrario, no se otorgaba el beneficio. La ausencia del desarrollo de sectores exportadores llevó a muchos economistas a considerar esta etapa como de “dilapidación de recursos”, estableciendo una diferencia con la etapa actual. ¿Es cierto? ¿Acaso la política económica “nacional y popular” ha modificado la dinámica que primó hasta ahora?

Kirchner: nada nuevo bajo el sol

La asunción de Kirchner fue aplaudida como el pasaje hacia una “reindustrialización” de la Argentina. Los precios internacionales que avivaron la coyuntura económica, de pronto hicieron que los mismos que disentían con las políticas de ayuda al capital privado, ahora la consideren el paso necesario para la “reconstrucción nacional”. Justifican su apoyo a esta “nueva” política señalando que ahora sí se subsidia a capitales “industriales” y “nacionales”, entre ellos, a los pequeños y medianos.

En las ejecuciones presupuestarias de los últimos años observamos que en concepto de “Servicios económicos”, se transfirieron al capital privado 1.790 millones de dólares en el 2003, 2.035 en el 2004 y 4.106 en el 2005, que suman 7.931 millones de dólares en sólo tres años. Uno de los programas mediante el cual se benefició a los capitales fue la Política de Comercio Exterior, tendiente a promover la expansión de las actividades internas orientadas al comercio exterior, por medio de exenciones impositivas. A su vez, se implementó un programa de apoyo a las PYMES, que consiste en varios instrumentos, como el crédito fiscal y el apoyo a la reestructuración empresaria, entre otros. El presupuesto del 2007 en materia de incentivos al sector industrial es de 3.421 millones de dólares, en concepto de reintegros por comercio exterior, reintegros de IVA, subsidios a los transportes para mantener estables las tarifas, etc.7

Aparentemente, la política de la llamada “reindustrialización” no tiene nada diferente a las políticas de los últimos 30 años: subsidios a las empresas privadas, instrumentados por medio de exenciones impositivas. ¿Acaso su peculiaridad reside en sus resultados?

Más de un pretexto

De acuerdo con los defensores de las políticas pro-industriales, los montos de capital transferido deberían haber redundado en un salto en la escala de acumulación de la Argentina. Sin embargo, los números muestran lo contrario.

No hay una relación directa entre los subsidios recibidos y su capacidad exportadora como expresión de la competitividad del capital en cuestión. Entre las ramas de la producción más beneficiadas entre 1976 y 1986 se encuentran la metalmecánica, la química, papel y textil, teniendo presente tanto los subsidios por Promoción Industrial como a las exportaciones. No obstante, al comparar los datos de los subsidios efectivos con la evolución de las exportaciones de las diferentes ramas, vemos que la relación es inversa: las ramas menos subsidiadas con incentivos a las exportaciones son las de mayor peso en las exportaciones. En este sentido, los alimentos, con un gravamen de alrededor del 30% del valor del producto, representan el 50% del total de las exportaciones. Por su parte, las metalmecánicas, con un subsidio del 14% (el triple que los alimentos), sólo representan el 5% del total de las exportaciones.8

Esta tendencia se mantiene en la actualidad. Los bienes agrarios y sus derivados representaron el 54% del total de las exportaciones en el 2003, el 53% en el 2004, el 52% en el 2005 y el 50% en el 2006. Es de público conocimiento (y las distintas asociaciones agropecuarias se encargan de recordarlo diariamente) que a muchas mercancías agrarias se les aplica alrededor del 20% de retenciones. Las exportaciones de “Manufacturas de origen industrial”, por su parte participaron del 28% de las exportaciones durante este período, aún recibiendo los mayores subsidios.9

Es decir, el kirchnerismo no logró modificar la estructura de las exportaciones argentinas. Los diferentes gobiernos, mediante el reparto de subsidios, no lograron torcer una realidad que se impone porque es efecto de las particularidades de la inserción de Argentina en el mercado internacional: tarde y con las mercancías agrarias como único sector competitivo. Las políticas económicas sólo pueden colaborar en mantener a flote ciertos capitales que no logran ser competitivos, pero de ninguna forma revierten las brechas de productividad existentes entre los capitales nacionales y los que operan a escala internacional. Sería más provechoso dejar de buscar excusas y aceptar que las debilidades del capitalismo argentino no se resuelven con políticas capitalistas, sino mediante una superación de las relaciones que este sistema expresa.


Notas

1Entre ellos se encuentran Jorge Schvarzer, Eduardo Basualdo, Daniel Azpiazu y Marcelo Rougier.
2Ferrucci, Ricardo Jorge: La promoción industrial en Argentina, EUDEBA, Buenos Aires, 1986.
3Draw back es un instrumento de devolución de los impuestos de importación a los exportadores.
4Basualdo, Eduardo: Estudios de Historia Económica Argentina. Desde mediados del siglo XX a la actualidad, Siglo XXI Editores, Buenos Aires, 2006, página 200.
5FMI: Argentina: incentivos fiscales para el fomento del desarrollo, elaborado por Fernando Sánchez Ugarte y Antonio Zabalza Martí, agosto de 1986 y Basualdo, op. cit.
6Presupuesto de la Administración Nacional-Gastos por finalidad, función y naturaleza económica: 1993-2005, en www.indec.gov.ar
7Lozano, Claudio: Análisis y propuesta frente al presupuesto 2007, noviembre de 2006, en www.cta.org.ar
8FMI: Argentina…, op. cit.
9Exportaciones por grandes rubros en miles de dólares. Años 1980-2006, en www.indec.gov.ar

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